Государственная и муниципальная служба

Государственная и  муниципальная служба (понятия и  виды)  

1. Государственная  и муниципальная служба: понятие,виды  и правовые источники 

1.1. Государственная  служба 

Понять сущность и выявить основные черты государственной  службы невозможно без предварительного определения видов общественно  полезной деятельности людей, которая  может осуществляться в следующих  формах: 

производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг; 

создание нематериальных благ (духовных ценностей):написание  книг, статей, постановка театральных  спектаклей, разработка сценария, съемки фильма и пр.; 

социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение  и т.д.); 

государственная служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности государства  и общества, т.е. таких, как: 

а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);  

б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных  ресурсов, торговлей, финансами и  кредитом, внешнеэкономической деятельностью);  

в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними  и иностранными делами, юстицией)*; 

служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях; 

общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального  интереса в различных сферах жизни  общества на безвозмезднойоснове 

Одним из важнейших  видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства  является служба Это понятие употребляется  по-разному как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов  государства, как духовная деятельность и т.д.Служба состоит в управлении, осуществлении государственной  деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей. 

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно  полезнойдеятельности) является государственная  служба. В учебниках по административному  праву государственная служба определяется как вид трудовойдеятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками  государственных органов в целях  выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению  государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции  государства, которые оно выполняет  в лице государственных органов  и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В.М. Манохин, понятие, основные черты, задачи и функции государственной  службы можно определить лишь раскрывая  взаимосвязи и взаимозависимость  государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства*  

При осуществлении  служебной деятельности служащие различных  органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и  от организации (органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные  правовые отношения, служебные отношения  в общественных объединениях* и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления Специфика службы как  вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом конкретном случае особогостатуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные  служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественного  объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих. 

В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они  исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие  виды этой категории работников: 

1) служащие государственных  органов; 

2) служащие государственных  учреждений, предприятий, организаций  и объединений; 

3) муниципальные  служащие (служащие, занимающие должности  в органах местного самоуправления); 

4) служащие негосударственных  организаций; 

5) служащие общественных  объединений; 

6) служащие органов  управления международных, иностранных  и смешанных организаций. 

Под государственной  службой может пониматься любая  работа, выполняемая в государственных  органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой  подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций  по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем  случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции  государственных органов. 

В количественном отношении  среди служащих ведущее место  занимают государственные и муниципальные  служащие. Необходимость создания государственной  и муниципальной службы и ее правового  регулирования обусловлена самим  существованием государства с его  задачами и функциями, а также  потребностью в организации кадрового  потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и  судебной власти). Именно служащие действуют  как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей  и управляемой систем; 

именно их компетентность определяет реальное использование  возможностей управления с целью  установления требуемого правового  порядка в государстве и обществе. 

Государственная и  муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц  — сотрудников органов публичной  власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных  органов или органов местного самоуправления), которые входят в  структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком  смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов  местного самоуправления. В странах  Западной Европы публичная служба в  общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических  лиц публичного права. 

Государственную службу целесообразно исследовать с  двух точек зрения: как теоретическую  конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования  государственно-служебных правоотношений. 

Государственная и  муниципальная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена  в следующих аспектах: 

социальном,т.е. «государственная служба как социальная категория  — это профессиональное осуществление  по поручению государства общественно  полезной деятельности лицами, занимающими  должности в государственных  организациях»* ; 

политическом— как  деятельность по реализации государственной  политики, достижению выработанных всеми  политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и  государстве; государственная служба — важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений; 

социологическом—  это практическая реализация функций  государства, компетенции государственных  органов; в этом смысле важно выявление  степени эффективности государственной  службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой  совокупность служащих — людей, объединенных формально установленными целями в  рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации* ; 

правовом— юридическое  установление государственно-служебных  отношений, при реализации которых  и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных  органов. Государственная и муниципальная  служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует  комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные  отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность  служащих, прохождение государственной  службы, порядок возникновения и  прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется  институционностьгосударственной  службы. Государственная служба —  комплексный правовой институт, состоящий  из норм различных отраслей права  и включающий в себя множество  пединститутов; 

организационном—  государственная служба связывается  со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих  элементов: формирование организационных  и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и  ответственность соответствующих  работников';государственная служба — правовая основа, позволяющая  укрепить государство, усилить государственную  власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества; 

нравственном— рассмотрение этических основ государственной  и муниципальной службы. 

Государственная и  муниципальная служба — это публичная  служба, т.е. служба в органах публичной  власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций  лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений; 

такое выделение  и соответствующая классификация  служащих не будет иметь юридического основания. 

Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении  депутатов представительных органов  государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все  более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся  к государственным служащим Лица, занимающие высшие государственные  должности РФ (Президент РФ, руководители палат Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и  др), также не состоят на государственной  службе. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют  свои полномочия лишь в течение определенного  периода времени Аналогичны  

й статус высших должностных  лиц установлен и в странах  Западной Европы и Америки, т еони также не относятся к публичной  службе. Однако в системе публичной  службы этих стран возникает противоречие между «временным» характером исполнения чиновниками должностных полномочий и принципом пожизненного назначения на государственную должность. Важные государственно-административные функции  могут выполняться также и  частными лицами (например, частными нотариусами), которые к государственной службе не имеют никакого отношения.  

В самом широком  теоретическом понимании государственная  служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т е от государства в  лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий А ПАлехин и ЮМКозлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах'Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную, так и муниципальную службу 

Традиционным в  научной литературе стало определение  государственной службы, данное ВММанохиным  государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и  правовому регулированию личного  состава государственных органов  и других государственных организаций, а также сама деятельность этого  личного состава — государственных  служащих по практическому и непосредственному  осуществлению задач и функций  государства.Однако такое определение  вызывает у некоторых авторов  критические замечания Например, БМ.Лазарев выделяет в нем следующие  недостатки 1) государственная служба определяется через термин «государственный служащий», что является необоснованным, 2) не учитывается, что государственные  служащие не только выполняют функции  государства, но и решают другие социально  необходимые задачи (врачи, научные  работники, преподаватели, артисты  и тд);3) данное определение объединяет два различных явления — государственную  службу и деятельность по ее организации  и правовому регулированию* Сам  Б.М Лазарев определяет государственную  службу какслужениегосударству, те выполнение по его поручению и за плату  от него деятельности по реализации задач  и функций государства в государственных  органах.