Конституционные принципы граждан при содействии правосудии

Правовые причины. К их числу относятся: а) федеральная  недоурегулированность статуса конституционных (уставных) судов, особенно в части их компетенции, отношений с федеральными судами и гарантий судей данных судов; б) экспансия судов общей юрисдикции в сферу конституционных (уставных) споров (являющаяся, возможно, вынужденной, в том числе и по причине отсутствия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации), что экстраполируется и на административные суды (если судить по проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятому в первом чтении 22 ноября 2000 года¹⁰).

Кадровые причины. Данные суды нуждаются в специалистах высокой  юридической квалификации, в том  числе государственно-правового (конституционного) профиля, которых явно не хватает. На практике «наполняемость» этих судов  осуществляется за счет бывших депутатов  и работников аппарата парламента (15,6% от общего числа судей всех образованных судов), региональной администрации (6,5%), прокуратуры (14,3%), органов внутренних дел (6,5%), судей в отставке (16,9%), преподавателей вузов (14%). Однако в целом следует  признать, что уровень подготовки действующих судей достаточно высок, о чем свидетельствует такой  показатель: из 77 членов данных судов 9 имеют ученую степень доктора  юридических наук и 21 – кандидата  юридических наук.

Финансовые причины. Отметим, что для отдельных субъектов  Федерации дополнительный государственный  институт может рассматриваться  как неоправданное бремя для  регионального бюджета, однако это  только гипотетически: расходы на содержание данных судов относительно незначительны  и многократно меньше, чем расходы  субъектов Федерации, которые они  тратят на иные органы государственной  власти. В частности, доля затрат на конституционный (уставный) суд от общей  суммы расходов бюджета субъекта РФ на 2009 год составила: в Адыгее – 1%, Северной Осетии – Алании – 0,9%, Саха (Якутии) и Дагестане – 0,3%, Марий  Эл – 0,1%, а в остальных – сотые  доли процентов.

На активность субъектов  РФ по созданию конституционных (уставных) судов оказывают влияние и  многие другие факторы. Так, не последнюю  роль играет оценка эффективности работы уже действующих аналогичных  судов в других субъектах. И тут  может весьма насторожить низкая востребованность конституционных (уставных) судов: некоторые из них принимают всего 1 - 2 решения в год. Примеры их выборочной востребованности также не способствуют улучшению ситуации: по статистическим данным, в республиках Северного Кавказа органы государственной власти либо избегают конституционных споров, либо, если они возникают, улаживают их иными, несудебными способами, а в Бурятии Конституционный суд за время своей работы рассмотрел 26 обращений высшего должностного лица и Правительства, тогда как от парламента они вообще не поступали. Порой суды не воспринимаются как органы, способные объективно разрешить дело (видимо, не случайно, например, законодатели Тывы через газету обратились за помощью к Президенту РФ, а не в Конституционный суд Республики ¹¹). Иногда конституционные суды подменяют законодателя, расширительно интерпретируя статусные нормы о себе (подобное имело место в Санкт-Петербурге, где Уставный суд несколько произвольно истолковал свою компетенцию и срок полномочий судей, чем вызвал напряженность в отношениях с региональными органами власти). Все это отнюдь не способствует учреждению всеми остальными субъектами Федерации данных органов.

3.4. Основные направления  и способы развития

региональной  конституционной юстиции

Какие меры могли бы способствовать развитию региональной конституционной  юстиции?

Прежде всего, целесообразно  укрепить федеральную правовую основу конституционных (уставных) судов. В  настоящее время она складывается из разрозненных норм, содержащихся:

- в Федеральном конституционном  законе «О судебной системе  Российской Федерации» (ст. 4, 17, 27), закрепляющем право субъектов РФ создавать данные суды, примерную их компетенцию и принцип финансирования (за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации);

- в Федеральном законе  от 14 марта 2002 года «Об органах  судейского сообщества в Российской  Федерации»¹², признающем судей конституционных (уставных) судов частью судейского сообщества России, устанавливающем гарантии их представительства в органах данного сообщества и особенности отношений указанных судов и их судей с органами судейского сообщества (ст. 6, 7, 8, 11, 19);

- в Законе Российской  Федерации «О статусе судей  в Российской Федерации»¹³, фиксирующем требования, предъявляемые к судьям конституционных (уставных) судов, порядок установления сроков полномочий, назначения на должность председателей и заместителей председателей судов и привлечения к ответственности судей (ст. 4, 6, 11, 16).

Положения приведенных законов  не дают исчерпывающих ответов на вопросы относительно деятельности конституционных (уставных) судов, а  их применение часто вызывает споры, по которым приходилось высказываться  Конституционному Суду РФ. В результате им были сформулированы следующие позиции.

Прежде всего, Конституционным  Судом РФ было отмечено, что данные суды имеют двойственную природу: с  одной стороны, они как органы судебной власти входят в судебную систему Российской Федерации, а  с другой - являются органами, входящими  в систему органов государственной  власти субъектов РФ. Указанное обстоятельство не может не учитываться при правовом регулировании организации и  деятельности этих судов (Определение от 27 декабря 2005 года N 491-О¹⁴).

Компетенция конституционных (уставных) судов, установленная федеральным  законом, не является исчерпывающей, и  региональный законодатель вправе с  учетом природы данных судов и  в пределах своих полномочий, не нарушая компетенцию федеральных  судов, дополнять федерально закрепленные полномочия конституционных (уставных) судов (Определение от 6 марта 2003 года № 103-О¹⁵ ).

По мнению Суда, конституционные (уставные) суды обладают исключительным полномочием осуществлять проверку нормативных актов субъектов  Федерации на предмет их соответствия региональным конституциям (уставам) и  лишать эти акты юридической силы (Постановление от 16 июня 1998 года¹⁶).

Законодатель субъекта Федерации  самостоятельно определяет полномочия конституционного (уставного) суда и  порядок их осуществления, в том  числе устанавливает общие процедурные  правила рассмотрения дел (Определения  от 7 февраля 2003 года № 46-О и от 12 июля 2005 года № 321-О¹⁷), а также может менять эти полномочия и правила (Определение от 27 декабря 2005 года N 522-О¹⁸).

Суд указал, что на судей  конституционных (уставных) судов распространяются те положения Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», которые адресованы непосредственно им, а также другие положения, если они по смыслу соответствующих норм согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов, их статусом и полномочиями. Этим предопределяется обязанность субъектов РФ по урегулированию статуса данных судей (Определение от 27 декабря 2005 года № 491-О¹⁹).

Согласно решению Конституционного Суда РФ, законодательный орган субъекта РФ, закон которого конституционным  судом субъекта РФ признан не соответствующим  основному закону данного субъекта, либо принимает закон во исполнение решения названного суда, либо –  исходя из верховенства Конституции РФ – обращается с запросом в Конституционный Суд РФ, если считает закон, признанный не соответствующим основному закону субъекта РФ, подлежащим применению вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта РФ (Определение от 27 декабря 2005 года № 494-О²⁰ ).

Накопленный правовой материал позволяет ставить вопрос о принятии полноценного федерального закона об общих принципах организации  и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Это согласуется  с Конституцией РФ (п. «о» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72), а также стало бы важной правовой гарантией независимости, устойчивости и авторитета региональной конституционной юстиции и стимулировало бы ее развитие.

Этот закон должен носить рамочный характер и закреплять такие  наиболее важные стороны организации  и деятельности конституционных (уставных) судов, как, например:

- назначение данных судов  и границы их компетенции, в  том числе в соотношении с  иными судами;

- допустимость разнообразных  способов формирования, устройства  и режимов работы судов;

- требования к кандидатам  в судьи и их статус;

- обязательные элементы  и принципы судопроизводства;

- материальные, финансовые  и иные гарантии независимости  и эффективной деятельности судов.

Развитию региональной конституционной  юстиции могли бы способствовать также и другие меры:

во-первых, включение в  федеральное законодательство нормы, поощряющей создание субъектом РФ конституционного (уставного) суда. Ее введение должно сопровождаться возложением на федеральный центр  обязанности по оказанию поддержки  конституционных (уставных) судов, примерно в таком же ключе, как это сделано  в отношении мировых судей, которым  в целях обеспечения их независимости  гарантируется финансирование из федерального бюджета, а материально-техническое обеспечение деятельности возложено на органы исполнительной власти субъектов РФ;

во-вторых, расширение компетенции  конституционных (уставных) судов, исходя из сочетания регионального и  федерального интересов. Это можно  осуществить посредством:

а) максимального увеличения круга субъектов, наделенных правом обращаться в данные суды, за счет предоставления этого права, помимо региональных органов  публичной власти, также и гражданам, их объединениям, мигрантам, иностранцам, юридическим лицам, прокурорам, судам, уполномоченным по правам человека, отдельным  депутатам парламента и муниципальных  представительных органов;

б) упрощения процедуры  подачи жалобы, допуская возможность  ее рассмотрения не только в порядке  конкретного, но и абстрактного нормоконтроля;

в) включения в перечень проверяемых актов, кроме региональных нормативных правовых актов, публичных  договоров и соглашений субъекта РФ, а также федеральных законов, нарушающих права граждан, с их оценкой  с позиций Конституции РФ и основного закона субъекта РФ;

г) предоставления конституционным (уставным) судам права оценивать  региональные нормы, руководствуясь федеральными законами, особенно в тех случаях, когда нормы конституций (уставов) субъектов РФ противоречат федеральным  установлениям;

д) наделения данных судов правом проверять региональные нормы, повторяющие по содержанию «дисквалифицированные» Конституционным Судом РФ предписания федеральных и региональных законов. Поводом для начала такого производства могло бы стать указание Конституционного Суда о порядке исполнения его решений, а также обращение других управомоченных законом субъектов;

е) осуществления конституционными (уставными) судами предварительного нормоконтроля применительно к заключаемым субъектами РФ договорам (до их вступления в силу), проектам законов, выносимых на референдум или которыми изменяются или дополняются конституции (уставы);

ж) подключения конституционных (уставных) судов к разрешению иных споров, которые по своему характеру  являются конституционными (роспуск  представительных органов власти, отрешение  высшего должностного лица (главы  муниципального образования) от должности, проверка вопросов, выносимых на референдум, и т.п.);

в-третьих, учет возможностей конституционных (уставных) судов при  образовании административных судов. В частности, в проекте федерального закона можно было бы предусмотреть, что:

- в тех субъектах Федерации,  где есть конституционные (уставные) суды, они в первую очередь  должны рассматривать дела о  конституционности законов и  иных нормативных актов субъектов  РФ, а также нормативных актов  органов местного самоуправления; во всяком случае, если возникает  конкуренция в разрешении спора,  административный суд приостанавливает  рассмотрение дел до завершения  процедуры в конституционном  (уставном) суде;

- в тех же субъектах  Федерации, где отсутствуют конституционные  (уставные) суды, административные суды  рассматривают конституционные  споры в границах соответствующего  субъекта до образования им  конституционного (уставного) суда.

Нельзя также обойти вниманием  и другие предложения, получившие распространение. Это касается, например, образования  межсубъектных конституционных (уставных) судов. Здесь наметились разные подходы. В одном случае предлагается упразднить конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и сформировать на основе федерального закона органы конституционного правосудия в 7 федеральных округах (В.Е. Сафонов); в другом – не отрицается право учреждать конституционные (уставные) суды в субъектах Федерации, но дополнительно к ним признается возможным создание подобных судов в федеральных округах (В.К. Боброва); в третьем – обосновывается идея учреждения общего уставного суда для сложноустроенных субъектов Федерации (М.И. Клеандров); в четвертом – считается допустимым посредством соглашений между субъектами Федерации придавать какому-либо из действующих в них уставному (конституционному) суду полномочия по осуществлению конституционного (уставного) контроля в этих субъектах (В.С. Кронский).

По мнению некоторых правоведов, предложения по образованию органов  конституционного контроля в федеральных  округах пока несвоевременны: если они будут функционировать как  федеральные суды, то это войдет в противоречие с Конституцией РФ, предусматривающей только один федеральный  орган конституционного контроля –  Конституционный Суд РФ (ст. 125); если предполагается, что суды в округах будут учреждаться общим решением входящих в них субъектов, то трудно представить механизм выработки такого решения, компетенцию данных судов и характер их отношений с конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.