Если
норма материального административного
права, определяя содержание прав и
обязанностей субъектов права, отвечает
на вопрос, что надо сделать (или
не делать) для реализации этих прав
и обязанностей, то норма процессуального
административного права отвечает
на вопрос, как, каким образом, в каком
порядке названные права и
обязанности могут или должны
быть реализованы.(3,с.54-56)
В отличие
от норм иных процессуальных отраслей
российского права административно-процессуальные
нормы имеют некоторые особенности.
Во-первых, неодинаков круг субъектов,
которые правомочны устанавливать
процессуальные нормы различных
отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные
и уголовно-процессуальные нормы
устанавливаются федеральным законодателем,
т. е. Государственной Думой, как
это предусмотрено п. «о» ст. 71
Конституции Российской Федерации.
Что же
касается административно-процессуальных
норм, то их создание является предметом
совместной деятельности Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации
на основании п.»к» ст.72 Конституции
Российской Федерации.
Во-вторых,
существуют заметные различия и в
круге субъектов, применяющих административно
- процессуалъные и иные процессуальные
нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные
нормы правомочен применять строго ограниченный
круг субъектов, обозначенный в соответствующих
процессуальных законах. В несравненно
более широкой сфере государственного
управления, в которой реализуются функции
разветвленной системы органов исполнительной
власти, круг субъектов правоприменения
административно-процессуальных норм,
естественно, более широк и многообразен.
В-третьих,
реализация административно-процессуальных
норм далеко не всегда связана с
необходимостью оказать принудительное
воздействие на участников правоотношений.
Элемент принуждения, как таковой,
характерен лишь для сравнительно небольшой
части административно-процессуальных
норм. Поэтому не совсем прав С. С. Алексеев,
усматривающий своеобразие функций
процессуальных отраслей права в
том, что «они направлены прежде всего
на регулирование общественных отношений,
складывающихся при принудительном осуществлении
прав и обязанностей, установленных нормами
"материальных отраслей"». Если для
уголовно-процессуальных норм их применение
носит в основном принудительный характер,
то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных
он не специфичен.
Итак, административно-процессуальным
нормам присущи две основные особенности.
Первая особенность заключается
в их управленческом характере, поскольку
они регулируют отношения, складывающиеся
в сфере государственного управления,
в которой реализуются полномочия
органов исполнительной власти. Эта
особенность позволяет отграничить
административно-процессуальные нормы
от всех иных правовых норм, кроме норм
материального административного
права, которые также регулируют
управленческие общественные отношения.
Вторая
их особенность состоит в том,
что это -- процессуальные правила, которые
регулируют не все без исключения управленческие
отношения, а те, которые возникают в связи
с разрешением индвидуально-конкретных
дел органами исполнительной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Следовательно, административно-процессуальные
нормы регулируют отношения, возникающие
в процессе применения, прежде всего и
главным образом норм материального административного
права, т. е. отношений правовых.(10,с.110-115)
Таким образом,
административно-процессуальная норма
-- это установленное правомочным государственным
органом Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации общее правило, регулирующее
при разрешении индивидуально-конкретных
дел в сфере реализации властных полномочий
исполнительных органов государственной
власти.
3.2 Особенности
административно-процессуальных отношений
1 Административно-процессуальные
правоотношения -- часть системы правовых
отношений, складывающихся в нашем обществе.
Как разновидность правовых отношений,
они представляют собой предусмотренную
правовой нормой юридическую связь между
конкретными субъектами, обладающими
определенными правомочиями и юридическими
обязанностями и, следовательно, не могут
существовать, так сказать, в «общем» виде
как правовое состояние субъекта.
2. Административно-процессуальное
правоотношение предполагает определенность
взаимного поведения его субъектов,
что предусматривается правовыми
нормами; при этом степень определенности
взаимного поведения субъектов
зависит от содержания административно-процессуального
правоотношения, определяемого, в
свою очередь, характером той
области государственного управления,
в пределах которой оно возникает.
Степень определенности поведения
субъектов административно-процессуального
правоотношения обычно закрепляется
административно-процессуальными нормами.
3. Административно-процессуальные
правоотношения всегда возникают
на основе правовых норм.
4. Реализация
административно-процессуального правоотношения,
как и всякого правоотношения
вообще, обеспечивается мерами государственного
воздействия. Они весьма разнообразны
и не могут быть сведены
только к мерам принуждения.
Названные
четыре признака административно-процессуальных
правоотношений характеризуют их как
разновидность правовых отношений
в целом.(3,с. 57-60) Однако эти признаки
еще не раскрывают специфику административно-процессуальных
правоотношений. Поэтому необходимо
обратиться к краткой характеристике
их особенностей.
Первая
особенность состоит в том, что
административно-процессуальные правоотношения
возникают в сфере государственного
управления, там, где реализуются
правомочия системы органов исполнительной
власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Следовательно,
административно-процессуальные правоотношения,
как и материальные административно-правовые
отношения, имеют ясно выраженный управленческий
характер.
Вторая
особенность состоит в том, что
названные отношения являются процессуальными.
Если первая особенность позволяет
предметно обособить административно-процессуальные
правоотношения от всех иных, кроме
материальных административно-правовых
отношений, также возникающих в
сфере государственного управления,
то вторая особенность дает возможность
провести грань между материальными
и процессуальными административно-правовыми
отношениями. Управленческий характер
материальных и процессуальных отношений
оказывается фактором, сближающим их.
С одной стороны, это позволяет
обособить оба вида административно-правовых
отношений, с другой -- определить сферу
распространения административно-процессуальных
правоотношений.
Применение
административного права охватывает
все категории индивидуальных дел,
которые входят в компетенцию
органов исполнительной власти Российской
Федерации и субъектов Российской
Федерации. Значит применение административно-процессуальных
норм происходит там, где у органа исполнительной
власти любого уровня возникает необходимость
разрешить индивидуально-конкретное дело,
урегулировать конкретное отношение управленческого
характера.
Так же
обстоит дело и с административно-процессуальными
правоотношениями. Подобно тому, как
норма материального права предшествует
в своем действии применению процессуальной
нормы, так и материальные отношения
следует рассматривать в качестве
предварительного условия возникновения
административно-процессуального правоотношения.
Эти отношения,
как и административно-процессуальные
нормы, также носят вторичный
характер, являются средством реализации,
прежде всего материальных административно-правовых
отношений, а также ряда иных материальных
отношений, складывающихся под воздействием
материальных норм иных отраслей российского
права.
Каждый
вид процесса-- гражданский, административный
и уголовный-- представляет собой выражение
определенного вида государственно-властной
деятельности, урегулированной соответствующими
правовыми нормами. Гражданский и уголовный
процессы являются юридической формой
такой ветви государственной власти России,
как правосудие. Административный же процесс
связан с властью исполнительной, что
существенным образом сказывается на
системе отношений, складывающихся при
осуществлении административного процесса.(10,с.145-148)
Административно-процессуальные
правоотношения, имея общий с материальными
административно-правовыми отношениями
управленческий характер, отличаются
от них рядом признаков, которые
в свой совокупности и обусловливают
их специфические черты.
1. Процессуальное
административно-правовое отношение
отличается от материального
по особенностям возникновения.
Для того чтобы возникло материальное
отношение, необходимы нормы права,
правосубъектность, юридический факт.
Для того чтобы возникло административно-процессуальное
правоотношение, должна сушествовать
еще одна разновидность правовых норм
-- административно- процессуальные нормы,
и, следовательно, только при наличии одновременно
материальных и процессуальных административно-правовых
норм возможно возникновение административно-процессуального
правоотношения. Отсутствие материальной
нормы делает административно-процессуальное
правоотношение беспредметным; если нет
процессуальной нормы, то одноименное
отношение вообще не возникает.
Весьма
своеобразным оказывается и юридический
факт, непосредственно порождающий
административно-процессуальное правоотношение.
Здесь роль юридического факта выполняет
соответствующее материальное правоотношение,
и притом, как уже отмечалось,
не только административно-правовое: ими
могут быть материальные отношения, регулируемые
иными материальными отраслями российского
права.
Вторичный
характер административно-процессуального
правоотношения проявляется в том,
что оно предполагает предварительное
существование определенного, так
сказать, первичного материального
правоотношения, которое и реализуется
через процессуальное правоотношение.
Нужно отметить, что если предметом
любой материальной отрасли российского
права является соответствующее
общественное отношение, складывающееся
в социально-правовой среде, то предметом
регулирования процессуальной отрасли
является уже возникшее правовое
отношение.
Существование
материального правоотношения в
качестве юридического факта (предпосылки)
для административно-процессуального
правоотношения отнюдь не предполагает
отсутствия иных юридических фактов
(действий, события), поскольку первые,
т. с. материальные правоотношения, имеют
значение для возникновения данного
административно-процессуального правоотношения,
а вторые -- для его развития, изменения
и прекращения. Следовательно, если административно-процессуальное
правоотношение возникает на основе определенного
материального правоотношения, то изменяется
и прекращается оно уже под действием
иных юридических фактов.
2. Административно-процессуальные
правоотношения отличаются от
материальных административно-правовых
отношений по особенностям регулирования,
которые обусловлены спецификой
юридических норм, регулирующих
соответствующие группы административно-правовых
отношение. Если материальные
нормы административного права
регулируют «статические» отношения,
то процессуальные нормы регулируют
отношения «динамические», для которых
особое значение имеют действия
их субъектов.
В свою
очередь действия участников административно-процессуальных
правоотношений, осуществляемые в предусмотренной
законом последовательности, обусловливают
известную стадийность развития
правоотношения.
3. Административно-процессуальные
правоотношения отличаются от
материальных по своему назначению. Задачи
административно-процессуальных правоотношений,
равно как и любых процессуальных правоотношений,
состоят в обеспечении реализации соответствующей
материальной нормы. Отсюда следует, что
административно-процессуальное правоотношение
в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной
нормы выступает как средство осуществления
определенного материального отношения.
Но было
бы неверным ограничивать «реализующие»
возможности и пределы административно-процессуальных
правоотношений потребностями осуществления
только материальных административно-правовых
норм. Эти пределы шире и затрагивают
«интересы» ряда других отраслей российского
права. Подобно тому, как административно-процессуальные
нормы обеспечивает реализацию материальных
норм административного, финансового,
трудового, семейного и некоторых
других отраслей российского права,
так и административно-процессуальные
правоотношения связаны с реализацией
материальных отношений названных
отраслей.
Являясь
формой реализации материальных отношений
ряда отраслей российского права, административно-процессуальные
правоотношения приобретают определенные
оттенки в зависимости от содержания
соответствующего материального правоотношения.
В этом случае можно говорить о
разновидностях административных правоотношений.
4. Административно-процессуальные
правоотношения отличаются от
материальных административно-правовых
отношений по своей структуре.
Для процессуальных правоотношений
вообще характерна более сложная
структура, нежели для отношений
материальных. У административно-процессуальных
правоотношений сложность структуры
также выражается в наличии
нескольких субъектов, роль которых
в данном правоотношении неодинакова.
В связи с этим возможно
выделить основное административно-процессуальное
правоотношение и отношения, которые
возникают в связи с основным
и являются, так сказать, попутными,
вспомогательными.