Экологическое законодательство

Экологическое законодательство состоит по общему признанию, из:

• природоохранного;
• природоресурсного законодательства (земельного, горного, водного, лесного, о животном мире и атмосферном воздухе);
• экологизированных (экологических) норм иных отраслей законодательства. Как и другие отрасли законодательства России экологическое законодательство имеет свои противоречия, пробелы и проблемы.

К основным проблемам, на наш  взгляд, относятся: соотношение «ярусов» экологического законодательства –  международных норм, федерального, регионального законодательства, муниципальных  и локальных нормативных правовых актов; инвентаризация и уяснение иерархии действующих актов; аккуратное, цивилизованное включение в природоохранное  законодательство гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные отношения  при владении и пользовании участками  природных ресурсов. Рассмотрение и  ликвидация этих и иных пробелов и  противоречий в экологическом законодательстве будет способствовать его развитию и повышению его эффективности.

Природоохранное законодательство, являющееся сердцевиной экологического законодательства, представляет собой  уникальную и своеобразную модель сочетания  федерального и регионального законодательства. Этому есть несколько причин.

Многие экологические  явления и связанные с ними общественные отношения носят не только и не столько региональный, но общенациональный, и даже международный  характер. К ним относятся мониторинг и обеспечение климата и миграции животного мира, борьба с парниковым эффектом, вызванным им потеплением  и озоновыми дырами, с трансграничными  загрязнениями и экологическими катастрофами, иными чрезвычайными  экологическими ситуациями и бедствиями.

Поэтому в этих сферах велико и все более возрастает значение международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед  международным сообществом за выполнение на всей ее территории взятых на себя природоохранных  обязательств, в том числе перешедших к ней от Союза ССР. Российская Федерация регулирует свои экологические  отношения со всеми сопредельными  государствами, прежде всего со странами-участницами  СНГ.

Так происходит и в других, зарубежных федеративных государствах. ФРГ, например, отвечая перед многочисленными  европейскими соседями и ЕС за загрязнения, причиненные им ее землями, усиливает  законодательное регулирование и контроль охраны окружающей среды на федеральном уровне и наращивает централизованное экологическое управление.

Имплементация международных, включая европейские, экологических  норм и стандартов в российское законодательство осуществляется постоянно и с  трудом ввиду новизны проблем, отсталости и недостаточной технической  оснащенности народного хозяйства, неисполняемости значительной части природоохранных предписаний, чему служит их некая декларативность и размытость.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ

Государственный экологический  надзор и контроль рассредотачиваются не только по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, не только совмещаются с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления.

С другой стороны, природный  фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей  территории проживания и трудовой деятельности народов, что обуславливает и  возможность регулирования соответствующих  экологических отношений с учетом местной специфики. Это обуславливает  необходимость учета местных  природных обстоятельств при регулировании водных, лесных, горных, фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений. Осуществление экологического контроля и надзора на региональном и местном уровне способствует вовлечению в него населения, приближению к гражданам, конкретизации целей и методов.

СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Обсуждение и решение  вопросов соотношения федерального и регионального законодательства в экологической сфере имеет  в настоящее время весьма актуальный характер ввиду обострения природоохранных  проблем, современного реформирования федерации, вхождения России в мировое  сообщество. Основные профессиональные научные работы об экологическом законодательстве, как правило, не обходят этой темы (см. М.М. Бринчук. «Перспективы развития российского экологического законодательства». – «Законодательство России в ХХI веке». М, ИЗиСП, 2002; «Экологическое право России» (под ред. А.К. Голиченкова). М., «Зерцало», 1999 и др.; фундаментальные работы на указанную тему выпущены с участием ИЗиСП в Воронежском (1996)), Оренбургском (1998, 1999), Мордовском (2000 г.) государственных университетах). Однако, каждый год не только актуализирует проблему, но и привносит в нее и ее решение новые факторы и обстоятельства.

Полномочия России

Согласно ст.71 Конституции  России к ее ведению относятся  установление основ федеральной  политики и федеральные программы  в области экологического развития Российской Федерации, определение  статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, метеорологическая  служба. По этим направлениям, являющимся ключевыми и поэтому отнесенным к ведению России, по указанным сферам природопользования приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты.

Немаловажное значение и  актуальность в настоящее время  приобретают и такие полномочия России, напрямую и на первый взгляд не связанные с экологией, как  регулирование и защита прав и  свобод человека и гражданина , федеральная государственная собственность и управление ею, гражданское законодательство.

Это обусловлено провозглашением  в ст.42 Конституции РФ прав каждого  на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии  и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим  правонарушением (см. Комментарий к  Конституции Российской Федерации (рук. авт. колл. Л.А. Окуньков). М., «Юристъ», 2002).

Актами Верховного Совета РСФСР 1991 г., указами Президента РФ 1993 г., Водным (1995 г.), Лесным (1997 г.), Земельным (2001 г.) кодексами РФ и иными федеральными законами намечены направления разграничения  собственности на природные ресурсы  на собственность государственную (Федерации и субъектов Федерации), муниципальную и частную. В настоящее время организуется деятельность комиссий для реализации Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» 2001 г., которым положено начало фактического размежевания земель в пределах Российской Федерации (см. Комментарий к закону «О разграничении государственной собственности на землю» (под ред. С.А. Боголюбова). М., «Юстицинформ», 2002).

Включение земельных участков, водных объектов, древесно-кустарниковой  растительности, объектов животного  мира, добытых полезных ископаемых в гражданский оборот согласно ст.129 ГК РФ («в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных  ресурсах») повышает ответственность  не только собственников за экологическое  состояние своего имущества, но и Федерации за рынок природных объектов, за единое экономическое пространство в этой области и его законодательное регулирование, обеспечение конкуренции, свободы экономической деятельности и цивилизованное развитие экологических систем без присущих порой этим процессам крайностей с учетом накопленного за десятилетия положительного опыта (см. «Гражданское право. Общая часть». Курс лекций (под ред. О.Н. Садикова). М., 2001).

Предусматривающая совместное ведение России и ее субъектов ст.72 Конституции РФ включает природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Обращает на себя внимание отсутствие в Основном законе РФ упоминания о животном мире и атмосферном  воздухе: федеральные законы об их охране приняты соответственно в 1995 и 1999 г.г.

По всем указанным вопросам совместного ведения приняты  соответствующие федеральные законы: ФЗ о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, Водный, Лесной, Земельный кодексы РФ; последним вступил в действие 12 января 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды», которым определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сохранение природных ресурсов в целях обеспечения экологической безопасности.

Полномочия Субъектов  Федерации

Субъекты Федерации в  области охраны окружающей среды  активно используют свои полномочия в соответствии со ст.ст.73 и 76 Конституции  РФ.

Во-первых, это опережающее  правотворчество по вопросам совместного  ведения, не урегулированным в федеральном  законодательстве. Первая половина 90-х  годов была периодом разработки и  принятия в субъектах Федерации  законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом опыта в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» 1995 г. После его принятия субъекты Федерации вынуждены были приводить свои законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих федеральному закону, продолжает действовать и заслуживает внимания, например, предписания Закона Республики Коми об организации и гласности государственной и общественной экологической экспертизы.

В ряде субъектов Федерации  разработаны и приняты нормативные  правовые акты на темы, по которым ведется  законопроектная работа в Государственной  Думе: это – об экологическом  страховании, о государственной  политике в области экологического воспитания и образования, об экологическом  аудите, об экологическом предпринимательстве, о зеленом фонде городов.

В Республике Саха (Якутия) до принятия в 2001 г. КоАП РФ действовал закон об административной ответственности за экологические правонарушения. В ряде субъектов РФ разрабатывались, принимались и действовали акты об обеспечении в городах и иных населенных пунктах владельцами автотранспорта требований к выхлопным газам автомобилей.

Во-вторых, правотворчество  субъектов Федерации направляется на принятие законов и иных нормативных  правовых актов в соответствии с  федеральными законами и отведенной в них компетенции субъектов  Федерации. Так, на основании Федерального закона «О недрах» большинство субъектов  Федерации урегулировали добычу, охрану и использование общерапространенных полезных ископаемых – глины, песка, торфа, щебня.

Во всех субъектах РФ на основании типового положения 80-х  годов и в соответствии с Федеральным  законом «О животном мире» 1995 г. разработаны  и приняты региональные правила  охоты, а в соответствии с Водным кодексом РФ 1995 г. – правила пользования  маломерными судами и их учета. В  них фиксировались природоохранные  требования как общего характера, так  и – в значительной мере –  исходя из предметов регулирования  – местной специфики.

Активно ведется правотворчество  субъектов Федерации по организации  и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального  и местного значения в соответствии с Федеральным законом «Об  особо охраняемых природных территориях» 1995 г., предусматривающим возможности  и порядок их создания и функционирования на федеральном, региональном и местном  уровнях за счет федерального, регионального  и местного бюджетов.

Третью группу природоохранных  актов субъектов Федерации составляют акты, принимаемые в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ. Обширное поле деятельности представляет конкретизация и размежевание экологической компетенции региональных и муниципальных органов, создания и функционирования комитетов природных ресурсов, организации экологической экспертизы, контроля поднадзорных объектов, заключения соглашений (см.М.И. Васильева «Региональная экологическая политика. Правовые аспекты». М., Центр экологической политики России, 2001).

В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других мегаполисов приняты  законы о защите зеленых насаждений в этих городах. Разрабатываются  законы субъектов Федерации о  растительном мире, не являющемся лесом. Полномочия субъектов Федерации  вне пределов ведения, предусмотренного в ст.71 и 72 Конституции РФ, составляют значительный массив в области охраны окружающей среды и природопользования и используются до настоящего времени  недостаточно из-за недостаточной культуры правотворчества и ненадлежащей развитости Федерации.

Думается, принятие субъектами нормативных правовых актов по экологическим  вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность, как это случилось с Экологическим  кодексом Башкортостана, дублирующим  федеральный закон, сколько –  и каждый раз – необходимостью урегулировать нерешенные экологические  неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением.

Подзаконные акты

Большего распространения  заслуживает практика принятия подзаконных  актов, локальных актов, направленных на неукоснительное и обязательное исполнение законодательных предписаний. Вместе с тем, надо понять, что не все возникающие в обществе экологические  конфликты можно решать с помощью  правовых предписаний, многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, правил обычая, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции, иначе в нынешних условиях можно поощрить коррупцию, скатиться к полицейскому государству.