Бюджетное право как институт финансового права

    Право на соответствующий бюджет — это  основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ². Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

    Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.

    Вступая в общественные отношения для  реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

    Этим  правоотношениям свойственны следующие  особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

    а) они возникают в связи с  образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

    б) права и обязанности субъектов  правоотношений обусловлены формированием  и исполнением бюджета как  основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных  правоотношениях обязательно участвуют  государства, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы.

    Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными  и процессуальными.

    Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие — бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.

    В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых актах — в законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть.

    С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.

    В 90-х гг. бюджетное право РФ, как  и все финансовое право, существенно  изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими переменами. Формирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления.

    Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862,³ Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г.,⁴ Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год».⁵

    Основными целями реформы бюджетной политики определены: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов. 

2.2. ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

    Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию  РФ. Ряд ее статей непосредственно  устанавливают исходные начала и  принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

    Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г⁶,как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирования бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»).⁷ Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.

    Федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.⁸ определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.

    Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.

    В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы  Президента РФ, постановления Правительства  РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.

    Приведенные примеры федеральных законов  и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г.,Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.

К иным источникам бюджетного права в первую очередь относят такие локальные  акты, содержащие нормы бюджетного права, как уставы и решения государственных учебных заведений, государственных и муниципальных предприятий, утвержденные компетентными органами, затрагивающие вопросы их финансовой деятельности.

• Международные договоры;
• Внутригосударственными договорами - договорами между органами государственной власти РФ и ее субъектами, а также между субъектами РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
• Судебные прецеденты как источник бюджетного права. Дискуссионным в российской юридической науке остается вопрос, является ли источником права судебная и арбитражная практика, в частности, акты⁹  Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ. А решения Конституционного Суда РФ (КС РФ) практически уже отнесены к источникам права. Как известно, КС РФ занимается толкованием Конституции РФ, результатом чего является правовая позиция КС РФ прецедент толкования конституционной нормы, выраженный в мотивированной части постановления КС РФ, то есть она имеет письменную форму и обладает нормативным значением, поскольку:
• рассчитана на неоднократное применение;
• осуществляется в отношении широкого круга общественных отношений;
• распространяется не только на участников конкретного конституционного спора, при рассмотрении которого она была сформулирована, но и адресована неограниченному кругу лиц;
• является официальной и обязательной. Важнейшим здесь становится то обстоятельство, что КС РФ в определенных пределах фактически выполняет правотворческую функцию, осуществляя конкретизацию норм Конституции РФ. КС РФ создает новые нормы, в особенности процедурного характера, восполняет пробелы Конституции. Необходимо отметить, что акты правосудия - решения Верховного Суда.

    2.3. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РФ

    Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.¹⁰

    Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил рамки бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова, внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом.

    Каждое  государство имеет свою организацию  бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и  роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

    Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система  состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

    Для бюджетной системы федеративного  государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты.

    В бюджетную систему России как  федеративного государства также  входят бюджеты трех уровней, являясь  ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:

    а) федеральный бюджет;