Ответственность международных организаций

    В более общем плане следует  отметить, что тенденции развития наднациональных элементов сегодня присущи многим межправительственным организациям системы ООН. В международно-правовой литературе отмечалось, что данное явление содержит в себе и позитивные, и негативные моменты [5, С.80]. В стремлении организаций к самостоятельности по отношению к государствам-членам нет ничего плохого, если это вытекает из потребностей международного общения, логики внутреннего развития той сферы межгосударственных связей, для регулирования которой создана организация.

    Иначе говоря, наднациональность естественна, если такого способа регулирования  требуют международные отношения.

    Но  другое дело, если дистанцирование  организации от государств сопровождается утратой консенсуса, диктатом условий, принятых в угоду политическим установкам, неограниченным ростом влияния международной бюрократии. Эволюция организации в этом направлении также возможна, но она неизбежно приведет к потере управляемости ею и падению ее авторитета среди государств-членов. Как следствие этого можно ожидать, что организация превратится в бюрократическую структуру, неспособную реально воздействовать на развитие международных отношений. Достаточно велика была опасность такого развития для самой Организации Объединенных Наций в годы "холодной войны". Развитие современной системы ООН позволяет надеяться, что в ее организациях будет найден разумный компромисс в соотношении суверенитета государств и элементов наднациональности в деятельности организаций.

    Итак, на сегодня семья ООН представляет собой систему международных  организаций строго межгосударственного  характера, в которых суверенитет государства не входит в противоречие с полномочиями международных организаций. Тем не менее в системе этих организаций объективно заложены элементы наднационального развития. Но такое развитие не столько вопрос права, сколько проблема, вырастающая из эволюции мирового сообщества в целом. 
 

    1.2 Особенности международно-правовой правосубъектности межгосударственных организаций 

    Международные организации как форма многостороннего сотрудничества государств создаются государствами по необходимости и возникают из объективных потребностей международных отношений. Правосубъектность межправительственной организации зависит от волеизъявления государств-членов, так же как ее цели, компетенция, полномочия, характер принимаемых решений, структура органов и иные параметры.

    Только  международные межправительственные организации относятся к производным (вторичным) субъектам международного права. Неправительственные международные организации этим качеством не обладают [5, С.106].

    Наделение межправительственных организаций  правосубъектностью может происходить в различных формах. В частности, к этим формам относятся учредительные документы, являющиеся международными договорами, либо правила организации. Следует отметить, что многие учредительные документы не содержат положений, непосредственно закрепляющих международную правосубъектность организаций. В связи с этим необходимо обращаться к правилам международных организаций, под которыми понимаются их решения и резолюции, а также установившаяся практика. На основе этих правил можно установить факт признания правосубъектности за международными организациями со стороны государств.

    В отличие от правосубъектности государств, правосубъектность международных  межправительственных организаций носит функциональный характер, поскольку она ограничена компетенцией, а также целями и задачами, определенными учредительным документом [5, С.106].

    В международном праве ныне четко  установлено, что международные  организации обладают международной  правосубъектностью и соответствующей правоспособностью, в частности правом вступать во взаимоотношения с другими субъектами международного права и заключать с ними международные договоры. Об этом убедительно свидетельствует заключение Венской конвенции о праве международных договоров 1986 г.

    Взаимодействие государств и международных организаций неизбежно приводит к изменению их правового статуса и опосредованно вносит новые элементы в их правосубъектность. В международно-правовой литературе наиболее сложная проблема взаимовлияния государств и межправительственных организаций обычно обозначается как соотношение государственного суверенитета и элементов наднациональности в компетенции межправительственных организаций. Применительно к системе ООН элементы наднациональности отмечаются как в механизме некоторых специализированных учреждений, так и в деятельности отдельных органов самой ООН.

    Возникает вопрос: насколько эти элементы совместимы с таким свойством государства, как суверенитет? [5, С.74] Проблема суверенитета государства в данном контексте выступает в виде соотношения компетенций государства и международной организации по поводу передачи части компетенций государством международной организации или совместного осуществления определенных функций.

    Следует отметить, что с юридической точки  зрения суверенитет может находить свое выражение в объеме компетенции (широте полномочий) государства, понимаемого в качестве единства территории, населения, власти, независимости. Общепризнано, что сегодня суверенитет государства во всех его проявлениях существует лишь как относительный, ограниченный правом. Суверенитет государства ограничен внутренним (в правовом государстве) и международным правом [5, С. 74].

    Отсюда  вполне естественно возникает вопрос: до какой степени следует правовыми средствами ограничить в рамках международной организации суверенитет, чтобы государство перестало быть субъектом международного права? Современное развитие международных организаций пока не дает полного ответа на этот вопрос. Иначе говоря, международное право сегодня не знает таких средств, которые позволили бы настолько глубоко воздействовать на компетенцию государства, что это повлекло бы исчезновение суверенного образования.

    Очевидно  и бесспорно, что в международном  общении наряду с государствами участвуют многочисленные (около 500) международные организации, созданные государствами с целью сотрудничества между ними в той или иной сфере международных отношений, обеспечения и охраны их общих интересов. Развитие международных организаций означало развитие новых методов решения международных проблем и повышение удельного веса этих методов по сравнению с традиционными методами.

    Вопрос  о правосубъектности международных  организаций в общем виде сводится к тому, урегулированы ли отношения каждой из них в отдельности с другими субъектами международных отношений нормами международного права. Положительный ответ на этот вопрос не вызывает сомнений: каждая международная организация неизбежно вступает в международно-правовые отношения с государствами-членами и эвентуально с другими государствами и другими международными организациями. Отношения международной организации с государствами-членами регулируются главным образом учредительным актом этой организации, а в некоторых случаях и другими международными соглашениями [19, С.12].

    Учредительный акт международной организации  определяет ее цели и задачи, каковыми являются прежде всего цели и задачи во взаимоотношениях с ее государствами-членами, ибо в этом цель создания любой  международной организации. Учредительный акт определяет функции и компетенцию международной организации по отношению к ее членам и, возможно, к другим субъектам международных отношений.

    Однако  общепризнанная ныне международная  правосубъектность международных  организаций исходит из достаточной ясности того, что именно является международной организацией. Одним словом, презюмируется наличие определенного понятия «международная организация» или, по меньшей мере, наличие определенных признаков, достаточно адекватно ее характеризующих.

    В действительности полной ясности в  этом вопросе нет. Удовлетворительной официальной дефиниции международной  организации также не имеется, поскольку  в универсальных международных  конвенциях (Венская конвенция о  праве международных договоров 1969 г. и ряд последующих конвенций) говорится, что «международная организация означает межправительственную организацию» (в русском тексте точнее было бы сказать «межгосударственную организацию»). Однако такое определение лишь отграничивает международные организации от международных неправительственных организаций, деятельность которых международным правом, естественно, не регулируется.

    Выполнение  задачи разработки понятия международной  организации падает, таким образом, на международно-правовую доктрину. Однако и в доктрине - отечественной и иностранной - однозначного понятия международной организации не выработано. Авторы занимаются главным образом выявлением характерных признаков международной организации, что, безусловно, важно, но проблемы до конца не решает.

    Поэтому автор, опираясь на труды других отечественных  специалистов международного права, в  свою очередь, выделил такие признаки и сформулировал определение  понятия «международная организация», не претендуя, разумеется, на истину в последней инстанции.

    Межгосударственная организация - это прежде всего объединение или ассоциация государств, точнее - государств-членов, что вытекает из ее официального определения как межправительственной организации. В ряде случаев в деятельности международной организации на правах ее членов или иным образом (наблюдатели) участвуют другие общественные образования (например, Организация освобождения Палестины) или другие международные организации. Но это не меняет существа международной организации как межгосударственного в своей основе объединения.

    Однако  международная организация - это  не просто объединение государств, а объединение, образующее определенное их организационное единство, обеспечиваемое правилами его функционирования, т.е. правовыми средствами (нормами  учредительного акта и нормами «внутреннего права» организации). Иначе говоря, речь идет об организационно-правовом единстве государств-членов.

    Такое единство может достигаться только на основе соглашения между государствами, которое именуется обычно учредительным актом организации. За редкими исключениями, таким учредительным актом является международный договор в смысле, который придается этому понятию Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. 
Учредительный акт организации устанавливает ее цели, функции и правомочия, условия членства в организации, ее организационную структуру, компетенцию ее органов (главных и вспомогательных) и основные условия осуществления этой компетенции, в частности порядок принятия соответствующих юридических актов (решений, рекомендаций, обращений, правил процедуры и т.д.). Все это и обеспечивает организационно-правовое единство межгосударственного объединения, превращающее его в международную организацию. Разумеется, это предполагает наличие постоянных органов международной организации, наделенных определенными функциями и полномочиями во взаимоотношениях с членами организации, с другими государствами и прочими субъектами. Иными словами, речь идет об органах, осуществляющих функции и полномочия организации в международном общении.

    Поскольку международная организация является международно-правовой институцией - субъектом  международного права, она должна быть учреждена и действовать в  соответствии с нормами общего международного права, регулирующими взаимоотношения  между всеми субъектами международных правоотношений. Особая роль принадлежит в этом плане основным принципам международного права и другим его императивным нормам. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. гласит, что она «применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации».

    Вышеизложенное  позволяет, как нам представляется, сформулировать следующее определение международной организации.

    Международная организация - это: учрежденное и действующее в соответствии с международным правом объединение государств, обеспечивающее их организационно-правовое единство; 
образованное в силу межгосударственного соглашения - учредительного акта для достижения провозглашенных целей; осуществляющее в соответствии с правилами организации функции и полномочия в международных отношениях через свои органы и выступающее во взаимоотношениях с государствами-членами, государствами-нечленами и другими субъектами международного общения от своего имени.

    Подчеркнем  при этом, что в соответствии с  первым абзацем этого достаточно громоздкого определения, международная организация как таковая может быть как правомерной, так и противоправной. Автор готов утверждать, что существовавшие в недалеком прошлом военно-политические блоки государств, особенно с участием постоянных членов Совета Безопасности ООН, и ныне продолжающая действовать Организация Северо-атлантического договора (НАТО), противоправны в соответствии с Уставом ООН и действующим международным правом [20, С.112].