Опыт административных реформ развитых стран в России

     Важнейшей составляющей административной реформы  сегодня является работа по предупреждению коррупции.

     В связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года №815 «О мерах по противодействию  коррупции» и Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года, планируется и утверждается нормативно правовая база на местном уровне.⁴

     Обратим особое внимание на сопряжение административной реформы в регионах с формированием так называемого «бесшовного правительства» (или системы предоставления государственных услуг по принципу «одного окна»), позволяющего при оказании государственных услуг резко снизить издержки, связанные с преодолением межведомственных и межуровневых барьеров. Российская практика наряду с использованием технологий «электронного правительства» характеризуется формированием особых многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). В регионах интенсивность использования порталов «электронного правительства» или МФЦ различна, но предыдущие годы продемонстрировали, что оба направления должны быть теснейшим образом связаны со стратегией региональной административной реформы. При этом речь идет не только о технологиях, но и о модернизации самой управленческой деятельности, о трансформации установок чиновников, оказывающих государственные услуги. А это направление тоже требует времени и определенных затрат.⁵

     В России административная реформа это  болезненное понятие, которое сопровождается критикой и недовольством. Понимание  понятия, что же такое административная реформа для современного обывателя, это плохо выстроенное, сопряженное с бюрократией, но подкрепленное законодательной базой действие на переустройство и преобразование. Можно дать понятие и менее емкое – государство продвигает свою политику методом проб и ошибок, затрагивающих простого обывателя.

     В самом разгаре идут реформы «Электронного  правительства» и «Единого окна», которые  не могут функционировать должным  образом из-за отсутствия информированности  граждан, не развитости информационных технологий в регионах. Так же в  самом разгаре реформа МВД  или так называемый «Закон о полиции», где недовольство граждан проявилось из-за неоднозначной трактовки данного  закона и разграничение полномочий сотрудников правоохранительных органов. Эти реформы прямо направленно  проводятся на основе именно зарубежного  опыта. Возникает вопрос, почему давно зарекомендовавшая себя законодательная база развитых стран почти не берется во внимание. 

     1.2. Анализ зарубежного опыта в странах развитой экономики и с сильным административным ресурсом

     Хотя  сравнительные исследования государственного управления в политической науке  проводятся давно, но особый интерес  к ним появился в последние десятилетия, что не в последнюю очередь связано с интенсивным поиском новых моделей административно-государственного управления и соответственно реформами, которые затронули практически все западные страны. Общими основаниями реформ в 80-90-е годы были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к пост материальным ценностям в культуре и образе жизни. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов. В это время проявляется все большее внимание к изменению отношения практиков к административной науке и к включению потенциала науки в реформаторский процесс. Изменяется также отношение к эмпирическим исследованиям административного процесса и к использованию сравнительного метода. Особое влияние на этот процесс интернационализации исследований и практики реформирования государственного управления оказывают такие международные организации, как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международный валютный фонд, Всемирный банк. В рамках ОЭСР создается специальная организационная структура по координации международных усилий в области теории и практики административных реформ— Комитет по публичному менеджменту ОЭСР (OECD's Public Management Committee - PUMA), который проводит работу по интерпретации существа административных реформ и дает советы по их эффективному внедрению. Результатом его деятельности выступает издание Европейского ежегодника сравнительного управления и публичной администрации (The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration)., ряд семинаров и конференций.

     Хотя  опыт различных стран в сфере административных реформ отличается по ряду признаков, но тем не менее он дает возможность сформулировать некоторые общие (в определенной степени, необходимые) характеристики проводимых изменений, а значит, он позволяет четче обозначить реформаторские принципы и тенденции. Литература об административных реформах большая; в процессе изложения содержания данного параграфа на нее будет указано. В целом хотелось бы обратить внимание на следующие основные темы: 1) основные направления современных административных реформ в западных странах, 2) особенности административных реформ по группам стран; 3) оценка эффективности проведения этих реформ и их проблемы.

     Предваряя анализ современных административных реформ в западных странах, разделим эти страны на группы, которые сходны по ряду критериев культурного, правового, исторического и политического  порядка, касающегося устройства и  способа функционирования государственного и шире — публичного управления. К первой группе можно отнести англосаксонские страны (Великобритания, Соединенные Штаты, Австралия, Новая Зеландия, Ирландия), в которых доминирует культура переговоров и сделок, рационализм и стремление к экономической эффективности государственного управления, развито местное самоуправление, велико политическое влияние администрации. Вторая группа — «наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Греция). Для этой группы характерно сильное влияние центра на развитие страны, детальное правовое разделение и регулирование полномочий между различными уровнями государственного управления, правовой рационализм, сильное политическое влияние бюрократии, относительно стабильная государственная служба. Хотя французская модель государства присутствует в этой группе стран в различной степени, но основные ее признаки так или иначе характерны для всех из них. Обычно в литературе выделяют следующие характеристики этой модели: (1) общественная автономия, которая выражается в четкости контуров государства и его бесперебойном функционировании (органическая автономия); в употреблении различных правил его функционирования, занимающих особое место в общем праве (легальная автономия); в представлении государством себя как воплощения общественного интереса, который доминирует над особыми интересами частной сферы (символическая автономия) (Chevallier, 1996, 67); (2) социальное доминирование, проявляющееся в укорененной французской традиции интернационализма, т.е. в регулярном проникновении государства во все сферы общественной жизни; (3) постоянное противоречие между двумя тенденциями в политической культуре: установок на плебисцитарную и репрезентативную модели демократии. К третьей группе западных стран относятся так называемые «германские страны» (Германия, Австрия и частично Швейцария). Правовая культура этих стран определяет многие составляющие государственного управления и положение бюрократии, Здесь наблюдается также значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий, но оно сочетается с кооперативными механизмами организации управления территориями и значительной их свободой в эффективном осуществлении собственных обязанностей. Административное поведение здесь понимается как комбинация строгости и гибкости при применении публичного права. На местном уровне не отрицается значение эффективности деятельности посредством использования рыночных механизмов в публичном управлении. Значительное влияние на государственное управление оказывает этика социального государства в сочетании с этикой правового государства. И наконец, четвертую группу стран составляют северные страны (Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция). Здесь наблюдается сочетания «менеджериальных», правовых и «переговорных» управленческих культур и признаков на всех уровнях государства. Управленческая власть центра сочетается со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах. Хотя, конечно, между этими странами можно обнаружить и довольно значимые различия, связанных со степенью проявления различных управленческих культур. Не случайно статья Торбена Йоргенсена, касающаяся государственного управления в Норвегии, Дании и Швеции, называется «От континентального права до англосаксонского бихевиоризма: скандинавская публичная администрация» (Jorgensen, 1996).

     Есть  ли некоторые общие показатели административных реформ в западных странах? Различия между четырьмя группами стран и внутригрупповые дифференциации заставляют искать своеобразие в стиле и структурах изменений в государственном управлении. Ряд исследователей свидетельствует о том, что при общей направленности административных реформ между группами стран и между странами есть много различий в отношении к реформам, степени их глубины и способах осуществления. Так, И. Олсен пишет: «Многие страны двинулись в подобном общем направлении. Тем не менее, здесь не было одинаковой тенденции, как предполагала новая ортодоксия. Например, изучение административных реформ 80-х годов в восьми странах ОЭСР - Австралии, Британии, Франции, Германии, Японии, Норвегии, Швейцарии и Соединенных Штатах - показывает, что новая риторика не была универсально принятой и что не было одной волны реформ публичного сектора. Значительные различия были связаны с недовольством публичным сектором, с ощущением потребности радикальной реформы в изучаемых странах. Тогда как некоторые правительства приняли идею всесторонней реформы, другие отстаивали статус-кво или только небольшие модификации существующего порядка. Там, где общие идеи и реформистские установки развились, они появились в различных странах в различное время» (Olsen, 1996, 394). Следует, наверное, согласиться с отсутствием некоторой общей и одновременной волны в проведении административных реформ, вместе с тем некоторый общий знаменатель может быть найден, и об этом говорят исследовательские результаты многих ученых из различных стран. Уже тот факт, что практически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью, хотя и в разное время и с разной интенсивностью. Они осуществлялись правительствами, формируемыми политическими силами различной направленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они находились под воздействием двух основных факторов - рынка и демократии. Административные реформы еще не завершились ни в одной стране, хотя уже заканчивается второй десяток лет с тех пор, как о них заговорили, что свидетельствует об их основательности. Более того, есть убедительные доводы, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества.

     Условно современными административными реформами  можно считать преобразования, которые  были осуществлены  в системах государственного управления ряда стран в конце XX – начале XXI вв. (Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, Россия, США, Финляндия, Чили, Южная  Корея и др.).⁶

     Но  вряд ли  только этот отрезок времени  и следует считать периодом административных реформ. Реформаторских идей и практических проектов было немало и в XIX в., и на протяжении всего века XX. В связи  с этим французский профессор  Ролан Драго отмечал: «В некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является признаком ее здоровья».

     Системы государственного управления постоянно  адаптировались к неустойчивым условиям развития, глобализации протекающих  экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Необходимость преобразований связывалась и с недовольством публичным управлением, падением доверия населения к государственному аппарату. В литературе говорится о кризисе административного государства, который выражался в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, резком падении доверия к органам государственной власти и государственной службе и т.д.

     Каждая  страна накопила собственный опыт в сфере административных реформ. Этот опыт имеет существенные особенности, обусловленные политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями данного государства. Вместе с тем вектор административных реформ можно считать общим. Это и позволяет выделить цели реформ,  основные направления и виды современных административных реформ. Что касается радикализма проводимых изменений, то некоторые страны ориентировалась на всесторонние преобразования, другие стремились сохранить сложившийся порядок и считали для себя приемлемым только небольшие его модификации.

     Цели  административной реформы во многом предопределяются особенностями функционирования публичного управления в той или  иной стране. Так, в англосаксонских  странах важнейшей задачей в  сфере публичного управления традиционно было создание системы защиты интересов частных лиц от произвола в системе административного управления. Правовые механизмы в этой сфере были призваны создать жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация. Главное внимание в связи с этим уделялось ответственности публичной администрации и судебному контролю, а, следовательно, процессуальным нормам. Для романо-германских стран важное значение имеет, обеспечение эффективности деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества о процессе принятия управленческих решений. В странах Восточной Европы и странах, возникших на постсоветском пространстве, до конца не изжиты черты административно-командного управления, сложившего на базе огосударствленной экономики; избыточность прямого государственного управления в экономической и социальной сферах.⁷