Опыт административных реформ развитых стран в России

     Становится ясно, что ни одна административная реформа не проходит безболезненно и путь их прохождения индивидуален. Но тут есть другая проблема, которую изложил в своей работе Лобанов В.В., нужен ли системный подход к проведению административных реформ.

     2. Оценка и изучение  внедрения административных реформ  в России

     2.1 Оценка области внедрения новых административных реформ из опыта развитых стран в России на современном этапе

     Одной из важнейших примет современной эпохи является ориентация государственного управления на социально-экономическую эффективность и демократическое взаимодействие с обществом. Поэтому не случайно, что на рубеже веков проблема административного реформирования стала приоритетной для многих стран, включая Россию. Начиная с 1997 г., тезис об административной реформе как важном условии экономического роста и социального развития включался практически во все президентские послания. Первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен в правительстве РФ еще в марте 1998 г.

     Десять  лет спустя острота проблемы не стала меньше. В первом послании Президента Д.А. Медведева к Федеральному Собранию РФ вновь настойчиво говорилось о «мнимой мудрости» административного аппарата», его традиционном недоверии к свободному человеку, об абсолютно неэффективной бюрократической системе, которая создает коррупцию, тормозит развитие инновационной экономики и демократии. Это повлияло на то, что законодатели стали работать в направлении искоренения коррупции.

     В ходе проведенной Левада-центром в 2005-2006 гг. серии массовых и элитных опросов обнаружилось, что из общего числа опрошенных мнение о том, что административная реформа «по-настоящему в России еще и не проводилась» разделяют 49% граждан и 46% представителей элиты. Позитивными считают результаты российской административной реформы только 22 % участников массового и 32% участников элитного опроса; негативное мнение о реформе высказали по 22% из обеих групп респондентов. Только за октябрь-ноябрь 2008 г. доля респондентов, считающих, что правительство «плохо» справляется с ключевыми задачами, выросла с 27% до 33%. Ухудшение экономической ситуации в стране лишь обостряет актуальность так и нерешенных проблем.

     Актуальность  исследования заявленной темы объясняется, таким образом, не только недостаточно развитой способностью российских органов власти отвечать на вызовы современности. Система исполнительной власти все так же закрыта для общества. Вовлечение населения и общественных структур в процесс разработки, принятия и осуществления политических решений реализуется органами власти далеко не в полной мере. По свидетельству международных экспертов эффективность государственного управления и качество публичных услуг в РФ находятся на одном уровне со странами, намного уступающими ей по уровню экономического развития и качеству человеческого потенциала.

     Справедливости  ради, следует сказать, что проблема эффективности государственного управления остро стоит не только у нас. Во многих странах, опередивших Россию по темпам и масштабам административного реформирования, сегодня говорят о серьезных, носящих концептуальный характер, просчетах реформаторов.⁸

     В РФ задачи, решаемые в процессе процедурных  административных реформ, были поставлены не так давно. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., к числу таких задач отнесены: внедрение в органах исполнительной власти методов и процедур управления по результатам; разработка стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти; регламентация процедур деятельности органов исполнительной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества; модернизация информационного обеспечения органов исполнительной власти; создание механизмов противодействия коррупции.⁹Это распоряжение положило основу новых реформ, но новых только для России, так как на западе данные реформы уже были проведены и довольно успешно.

     Но  есть на верное не самый удачный  пример административной реформы, это  реформа МВД. Потому что, проявилась вся не компетентность законодателей, а возможно и умышленное внедрение некорректного закона, что может быть маловероятным. Закон исправили и приняли, но противоречивое мнение осталось. Так треть граждан России положительно относятся к реформе МВД. Таковы результаты социологического опроса, проведенного фондом «Общественный вердикт» совместно с Аналитическим центром Юрия Левады.

     Но  большинство респондентов - 56% - не слишком  довольны тем, как работают полицейские, указывая, что те не в состоянии  защитить их жизнь и имущество. Это только предварительные результаты.¹⁰

     Уже внедренная реформа, направленная на устранение коррупции, так называемое «Единое  окно», функционирует, но не во всех регионах мало известна в обществе, популярна  только в рассуждении политиков  на уровне регионов и муниципалитетов. Принцип «Единого окна» уже применяется во многих регионах и довольно успешно. Их создание определено как приоритетная задача административной реформы. Об этом сообщил на очередном заседании правительства Башкортостана президент республики Рустэм Хамитов.

     В МФЦ граждане могут в сжатые сроки  получать и оплачивать любые государственные  и муниципальные услуги. Сегодня  в 49 регионах страны действует 170 МФЦ. Их услугами особенно активно пользуются жители Оренбургской, Липецкой, Ростовской областей, Республики Дагестан. С начала 2010 года в них получили услуги свыше 3,5 миллиона человек. И более 90% этих людей довольны, работой таких центров. В Башкортостане же целенаправленная работа по созданию МФЦ еще даже не начиналась.¹¹

     К сожалению большой и четкой информации по данной реформе нет, аналитики  и исследователи не стремятся  проводить мониторинг успешности на начальном этапе реформы «Единого окна», а политики не могут дать совокупного  и лаконичного ответа, что из себя представляет «Единое окно» и как этот принцип работает.

     В настоящее время сложились благоприятные  предпосылки для повышения качества и доступности предоставляемых  услуг населению и организациям, повышения результативности, качества и прозрачности работы государственного аппарата на основе широкого применения информационно-коммуникационных технологий.

     Большинство органов государственной власти создали Интернет-сайты, на которых  размещена нормативно-правовая, справочная и новостная информация, связанная  с их деятельностью. В рамках реализации административной реформы ведется систематическая работа по описанию функций и процессов государственного управления, анализу возможностей их оптимизации и совершенствования на основе применения современных ИКТ. Подготовлены нормативные правовые акты, направленные на обеспечение доступа к информации о деятельности органов государственной власти.

     Многие  из созданных интернет-сайтов органов  государственной власти практически  не поддерживают оперативное информационное обновление и не содержат сведений о необходимых условиях оказания ими услуг населению и организациям, в том числе в электронной  форме. Предоставление информации, связанной  с деятельностью органов государственной  власти, в большинстве случаев  требует непосредственного обращения  населения и организаций в  эти органы и формирования запросов и другой необходимой информации в бумажном виде, что также затрудняет взаимодействие граждан и организаций  с этими органами.

     Для решения этих и других проблем, препятствующих повышению эффективности использования  ИКТ в деятельности органов государственной  власти, требуется проведение скоординированных  организационно-технологических мероприятий  и согласованных действий органов  государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне.¹²

     Можно сказать, что уже есть предварительные результаты обращения к ИТК. К сожалению, Минсвязи и Ростелеком не публикуют сколь-либо подробную статистику по обращениям пользователей к порталу и тем более об оказанных услугах. Поэтому посмотрим на доступные независимые данные с сайта alexa.com в сравнении с таким представительным ресурсом как сайт Президента РФ - kremlin.ru на (рис. №1): Первоапрельский всплеск, похоже, был вызван наложением двух факторов - обещанием открыть личный кабинет для регистрации до концепции первого квартала (это и произошло, правда с небольшим опозданием) и информации ФМС о том, что она начинает оформление загранпаспортов через Интернет.

    Рис. №1

     Тоже  все не так просто - походы в ведомства  никто не отменил, но некоторая польза возможна. Вопрос - сколько реально  граждан захотят воспользоваться  этой услугой, да и другими, которые теоретически доступны - не в порядке интереса профессионалов-энтузиастов, а при реальной необходимости.¹³

     Перед Новым годом в Государственную Думу был внесен новый законопроект «Об электронной подписи», который заменит действующий закон «Об электронной цифровой подписи». Насколько он поможет при реализации электронного правительства?

     Как указывают авторы пояснительной  записки к законопроекту, «По  информации Государственно-правового  управления Президента Российской Федерации, по состоянию на февраль 2007 г., количество действующих в России сертификатов ключа подписи составляет 200 тыс. ед., а число удостоверяющих центров - более 300. Таким образом, процент  лиц, использующих ЭЦП в России, не превышает 0,2%, а среднее число  сертификатов ключей подписи, выданных удостоверяющим центром – не более 700, что свидетельствует об использовании  ЭЦП преимущественно в корпоративных информационных системах». Для сравнения, в Европе число граждан, применяющих ЭЦП через 5 лет с момента принятия аналогичной директивы, составило 70%.¹⁴

     Из  этого можно сделать вывод, что информационные технологии малодоступны для рядового гражданина Российской Федерации. По предварительным показателям, так же можно сказать, что на информационные порталы заходят либо случайно, либо не заинтересованный среднестатистический представитель мужского пола – 24-35 лет, без детей, зашедший на портал ради интереса.¹⁵

     Последние реформы, проводимые в России, действительно  заимствованы из зарубежного опыта. Единственное что становится понятно, это то, что Российское современное  государство с упрямством проводит реформы методом «проб и ошибок», что отражается на благополучии народонаселения. Государство не учитывает катастрофическое, материальное положение граждан  в стране, ведь процент доверия  к проводимым реформам настолько  мал из-за неосведомлённости, не информированности, отсутствия доступных, современных информационных технологий. В случае с МВД, здесь другая проблема – это коррупционная репутация и компетенции правоохранительных органов. 

     2.2. Изучение проблемы проведения административных реформ в России

     Таким образом, можно сказать, что модель результативного управления в той  форме, в которой она создавалась  и функционирует, покоиться на двух «китах». Первый - бюджетирование в  соответствии с запланированными результатами, а второй - перманентный мониторинг программы и максимально возможный уровень отчетности, в то время как оценивание политик представляет собой мощный инструмент (policymaking) и ориентировано на «глубинный» анализ концепции политики, процесса ее реализации и результатов. Если измерение результативности, основывающееся на мониторинге и/или бенчмаркинге применимо исключительно к анализу (по преимуществу, все же финансовому) деятельности органов государственной и муниципальной власти, то область применения оценивания значительно шире. Не случайно некоторые исследователи оценки руководства как политического феномена говорят о «методологически ориентированном мета-оценивании»10 и о теснейшей связи между ним и реформами государственного управления, которые, выражаясь фигурально, стали и субъектами и объектами оценки.

     В контексте проводимых реформ на федеральном  и региональном уровнях, особенно если учитывать их предварительные результаты, внедрение институтов и практик  оценивания политик и программ представляется необходимой мерой. Однако использование в России принятой в западных странах методики оценки политико-управленческой эффективности административных реформ невозможно в полной мере из-за специфики и ограниченной информации о реализации административной реформы на уровне ее субъектов. Это выражается в принципиально различных полномочиях, предметах ведения региональных органов власти. Поэтому сегодня целесообразна разработка системы показателей эффективности реализации административной реформы для решения проблем регионального уровня в российских условиях, учитывающих опыт внедрения существующих зарубежных методик, и требующих соответствующих инструментов оценки в зависимости от конкретных целей решаемых задач.

     В практической деятельности все шире используется новая технология управления реформами, когда на основе определенных концепции и стратегии формируется широкая площадка или специальный форум для обсуждения и привлечения ресурсов всех заинтересованных сторон, что позволяет довести реформы до успешного завершения. При умелом использовании информационных технологий и социальных сетей это дает внушительный синергетический эффект.

     В итоге, реформы системы государственного управления должны вести не к появлению  бюрократической демократии, где  правят бал чиновники всех мастей и уровней, включая и политическую сферу, а к развитию демократической  бюрократии, повышению профессионализма и открытости государственной службы в целом. Комплексный анализ показывает, что процесс реформирования госаппарата  в России в настоящий момент находится  на второй траектории, поэтому необходимо перевести его на другую, более  высокую траекторию развития. Реформы  должны быть связаны с социально-экономическим  развитием, как страны, так и самих органов государственной власти и управления.¹⁶