Муниципальные выборры:законодательство и практика проведения

 Глава 2  ПРАВОВЫЕ  ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ

2.1 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ

Правовое регулирование  муниципальных выборов осуществляется на всех уровнях публичной власти в государстве: федеральном, субъектов  Федерации и муниципальном. Кроме  того, нельзя забывать, что правовую основу местного самоуправления, принципов  его организации и деятельности, формирования органов местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, определяющие международные избирательные стандарты, важнейшие условия обеспечения  демократического избирательного процесса, учитываемые в практике правого  регулирования муниципальных выборов.

На федеральном уровне правового регулирования закрепляются основные принципы организации и  проведения муниципальных выборов, основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах  органов и должностных лиц  местного самоуправлении.

Для современного этапа развития законодательства о муниципальных  выборах характерно следующее: совершенствование  федеральной системы правовых гарантий, призванных обеспечить периодичность  и обязательность проведения демократичных  и свободных муниципальных выборов, их открытость и гласность, подлинность  их результатов; оптимизация времени и сроков проведения избирательных кампаний в муниципальных образованиях; увеличение объема правового регулирования организации и проведения муниципальных выборов на федеральном уровне в целях обеспечения единых избирательных стандартов и принципов; стремление ряда субъектов РФ кодифицировать избирательное законодательство, включая и законодательство о муниципальных выборах.

Я считаю необходимо отметить, что развитие избирательного законодательства в Российской Федерации свидетельствует, что законодатель придает важное значение повышению роли политических партий в избирательном процессе. По моему мнению, это прежде всего находит отражение в правовом регулировании порядка выдвижения кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти и в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ. Эта тенденция в целом прослеживается и в правовом регулировании муниципальных выборов. Однако следует учитывать, что специфика муниципальных выборов предполагает участие в них не только политических партий, но и различных местных общественных объединений граждан. И эта проблема также находит свое отражение в развитии законодательства о муниципальных выборах, хотя, на мой взгляд, нуждается большем внимании федерального законодателя.

Рассмотрим конкретно  законодательство о муниципальных  выборах в Российской Федерации.

1. Конституция ст.32 закрепляет право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме;
2. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996г № 138 – ФЗ. Данный Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав;
3. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002г. №67-ФЗ Данный закон регламентирует демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум, которые являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме;
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г № 131 – ФЗ. Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации;
5. Федеральный закон «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «ВЫБОРЫ» от 10 января 2003г. №20-ФЗ регламентирует Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума. Данная система является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме;

Также для совершенствования  избирательного законодательства, регулирующего  муниципальные выборы, важное значение имеет судебная практика по вопросам избирательного права, включая практику Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.

Субъекты РФ на основе федерального законодательства принимают собственные  законодательные акты, регулирующие порядок проведения муниципальных  выборов. Необходимо отметить, что на федеральном уровне за последние годы значительно увеличен объем правового регулирования гарантий организации и проведения выборов, включая и муниципальные. Кроме того, федеральное законодательство о местном самоуправлении устанавливает дополнительные гарантии самостоятельности муниципальных образований в решении вопросов их ведения, включая и некоторые вопросы, относящиеся к организации муниципальных выборов. Все это не могло не отразиться на развитии законодательства субъектов РФ о муниципальных выборах: нередко законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в значительной мере, по сути, дублируют то, что уже урегулировано на федеральном уровне.

Практика правового регулирования  выборов субъектами Российской Федерации  показывает, что в одних случаях субъекты Российской Федерации принимают один закон о муниципальных выборах, в котором определяется порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. 

Вместе с тем в других случаях субъектами РФ принимаются отдельные законы: а) о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления; б) о выборах глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления. 

Вместе с тем есть субъекты Российской  Федерации, которые пошли  по пути кодификации избирательного законодательства, принимая избирательный  кодекс, в котором регулируются порядок  проведения выборов органов государственной  власти и местного самоуправления (г. Москва), а также порядок проведения регионального и местного референдумов, отзыва депутатов разного уровня (Алтайский край, Белгородская область, Воронежская область и др.).

В соответствии с законом  субъекта РФ, уставом муниципального образования определяется избирательная  система, которая применяется в  муниципальном образовании, а также  регулируются иные вопросы, связанные  с организацией и проведением  муниципальных выборов.

В соответствии со статьей 131 Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления своего муниципального образования. При этом статья 130 Конституции  дает основания для выделения  в этой структуре двух видов органов  местного самоуправления – выборных и формируемых иным (не выборным) путем. Структура органов местного самоуправления муниципального образования  закрепляется в его уставе и включает в себя перечень конкретных органов  местного самоуправления (выборных и  иных), образуемых в соответствии с  требованиями закона.

Федеральным законом о  местном самоуправлении установлено, что органы местного самоуправления каждого муниципального образования  обязательно должны включать: представительный орган муниципального образования, обладающий правом представлять интересы населения и принимать решения  от его имени; главу муниципального образования – высшее должностное  лицо муниципального образования, которое  избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом из числа  депутатов и наделяется уставом  муниципального образования в соответствии с Федеральным законом о местном  самоуправлении собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; местную администрацию – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, которым в соответствии с уставом  муниципального образования руководит  на принципах единоначалия либо глава  муниципального образования, либо лицо, назначенное на должность главы  местной администрацией по контракту.

В соответствии со статьей 35 Федерального закона о местном самоуправлении: представительный орган поселения  состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан; представительный орган муниципального района: может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой статьей 35 Федерального закона о местном самоуправлении; может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Статья 36 указанного Федерального закона  устанавливает, что глава  муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: избирается на муниципальных выборах  либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в  случае избрания на муниципальных выборах  либо входит в состав представительного  органа муниципального образования  с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет  местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава является председателем представительного органа муниципального образования; не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

Федеральным законом о  местном самоуправлении предусмотрено  многообразие избирательных систем, которые применялись не только в  разных субъектах РФ, но и на разных территориях одного и того же субъекта РФ. Виды избирательных систем, применяемых  при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения определяются законами субъектов РФ. В уставах  муниципальных образований определен  конкретный вид избирательной системы, используемой при проведении муниципальных  выборов.

Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. устанавливает, что законом субъекта РФ определяются виды избирательных систем, которые  могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок  их применения. Конкретная избирательная  система, используемая при проведении муниципальных выборов в муниципальном  образовании, определяется уставом  муниципального образования. При этом законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных  систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности  избирателей в муниципальном  образовании, вида муниципального образования  и других обстоятельств. Под избирательной  системой указанный Закон понимает условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов —  допущенными к распределению  депутатских мандатов, а также  порядок распределения депутатских  мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.¹³

Муниципальные образования, как правило, применяют на выборах  мажоритарную избирательную систему. Пропорциональная избирательная система  используется лишь в отдельных муниципальных  образованиях. Но применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных  выборах в небольших сельских поселениях  не всегда справедливо. Поэтому по обращению граждан   постановлением  Конституционного суда РФ от 7 июля 2011 года признаны не соответствующими Конституции РФ законоположения, допускающие  применение пропорциональной избирательной  системы на муниципальных выборах  в небольших сельских поселениях с малым числом депутатов.  

  9 июня 2011 года   граждане  Гурман Ю.А., Болтушенко И.И., а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Лукина В.П. обратились с жалобой в Конституционный суд РФ. В ходе избирательного процесса в 2009 году Избирательная комиссия муниципального образования «Хомутининское сельское поселение» Челябинской области отказала гражданину Гурману Ю.А. в регистрации в качестве кандидата в депутаты представительного органа муниципального образования «Хомутининское сельское поселение» в порядке самовыдвижения. Причиной отказа послужило установление в Уставе сельского поселения пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов. С заявлениями о включении их в списки кандидатов, выдвигаемые политическими партиями, Гурман Ю.А. и Болтушенко И.И. не обращались, поскольку не разделяли их предвыборные программы. По решению Конституционного суда федеральный законодатель должен в течение шести месяцев установить критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений, обязательные для учета в избирательном законодательстве субъектов РФ.¹⁴