3.
Самостоятельность местного самоуправления
определялась наличием собственной компетенции.
Положение в общих чертах разграничивало
компетенции представительного, исполнительно-распорядительного
органов и главы местного самоуправления
(главы местной администрации).
Таким образом, начало 90-х гг. XX в. стало
периодом формулирования проблематики
местного самоуправления, переосмысления
российского исторического опыта, разработки
концептуальной основы будущих реформ.
Из теоретических проблем, которые были
поставлены в связи с политическим развитием
в стране, особое внимание вызывал статус
местного самоуправления, его соотношение
с государственным управлением. Закрепление
местного самоуправления как системы,
отделенной от государственных органов,
получило развитие в законах субъектов
РФ. Часть регионов перевела проблему
местной власти в практическое русло,
создавая подчас специфические прецеденты.
В частности, на отдельных территориях
идея местного самоуправления фактически
была подменена идеей общественного самоуправления
с сохранением системы местного государственного
управления.
В
других же субъектах РФ, наоборот, вопреки
опыту государственного централизованного
управления, отмечалась эйфория по поводу
отделения местного самоуправления от
системы государственной власти, идеализировались
возможности местного самоуправления.
Акцент на самостоятельности и независимости
местного самоуправления в значительной
степени был обусловлен политическими
причинами, местническими настроениями.
Коллизии были заложены в положениях о
«договорном» характере взаимоотношений
государственных и муниципальных органов.
Подчас в тех же уставных документах, наряду
с положениями о «независимости» местного
самоуправления, появлялись нормы, более
жестко регламентирующие местное самоуправление.
II этап (1993-1995 гг.) начинается после принятия
новой Конституции РФ. Закрепление местного
самоуправления как одной из основ конституционного
строя России соответствовало требованиям
Европейской Хартии, предусматривавшей,
что «принцип местного самоуправления
должен быть признан в законодательстве
страны и, по возможности, в конституции
страны».
Одним из первых шагов по реализации новой
Конституции РФ стал Указ Президента РФ
от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного
самоуправления в Российской Федерации»,
который в качестве условия эффективной
деятельности муниципальных органов закрепил
финансово-экономическую самостоятельность
местного самоуправления. Указ регламентировал:
1) состав муниципальной собственности;
2) порядок ее формирования, а также право
органов местного самоуправления в административном
и судебном порядке оспорить любое решение
органов государственной власти, касающееся
проблем муниципальной деятельности.
Особенно широкие возможности для формирования
финансово-экономической основы местного
самоуправления открыло принятие нового
Гражданского кодекса РФ.
Разработка Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» и его принятие
подготовили новый этап в развитии муниципального
права.
III этап начинается с 1 сентября 1995 г., даты
вступления Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» в юридическую
силу. На этом этапе развития правовой
основы местного самоуправления формируется
федеральное и региональное законодательство,
конкретизирующее общие принципы организации
местного самоуправления, принимаются
акты, регламентирующие основные стороны
жизнедеятельности муниципального образования.
Становление муниципального права сопровождалось
формированием выборных представительных
органов местного самоуправления, избранием
глав муниципальных образований, что позволяло
перейти к юридическому оформлению статуса
муниципальных образований - к разработке
и принятию их Уставов. Как основные нормативные
правовые акты местного уровня они определили
конкретную модель организации местного
самоуправления для соответствующего
муниципального образования. Наряду с
Уставами муниципальных образований принимаются
и издаются иные правовые акты местного
самоуправления, которые наряду с федеральными
и региональными актами формируют единую
правовую основу организации и деятельности
местного самоуправления.
1.2
Устав муниципального
образования, как основной
правовой акт местного
самоуправления
Устав
муниципального образования -один из наиболее
традиционных актов местного самоуправления.
Хартии вольностей в Англии, уставные
грамоты в Русском централизованном государстве
XVI-XVII вв. и другие источники постепенно
формировали опыт создания подобных актов
местного самоуправления. К концу XX в.
мировая муниципальная практика имела
в своем распоряжении огромное разнообразие
уставов, различающихся как по форме, так
и по содержанию. Так, только в США можно
встретить четыре основных типа уставных
документов, основанием для классификации
которых является характер функций местного
самоуправления:
1)
устав общего типа - разрешает осуществлять
органам местного самоуправления самые
разнообразные функции;
2)
классифицированный устав - регламентирует
функции в зависимости от численности
населения муниципального образования;
3)
устав необязательный - предполагает,
что органы местного самоуправления
имеют право менять формы деятельности
в зависимости от реальных обстоятельств;
4)
уставы «местных правил» - наиболее
гибкий тип устава, предоставляющий
органам местного самоуправления
наибольшую свободу в выборе
форм деятельности.
Устав
муниципального образования является
одним из правовых средств, обеспечивающих
реализацию самостоятельности местного
самоуправления. Правовое значение устава
муниципального образования заключается
в том, что он является правовым актом,
которым городское, сельское, а также
иное поселение фиксирует свой статус
муниципального образования, т.е. предметы
ведения, права, обязанности и компетенцию
органов местного самоуправления, обеспечивающие
осуществление местного самоуправления
населением муниципального образования.
Устав
муниципального образования, как правило,
начинается с преамбулы, в которой,
как в разъясняющей части, находят
отражение те нормативные правовые
акты, на основании которых был
разработан данный устав муниципального
образования, а также его роль, цели
и задачи. Преамбула может иметь и другой
вид, например, как в Европейской Хартии
местного самоуправления или Декларации
«О принципах местного самоуправления
в государствах-участниках Содружества».
Примерный текст преамбулы может иметь
следующее содержание: «Собрание представителей
муниципального образования (наименование
муниципального образования), руководствуясь
Конституцией Российской Федерации, выражая
волю и интересы жителей муниципального
образования, утверждая права и свободы
человека и гражданина, желая сохранить
и неуклонно развивать духовные, культурные
(и иные исторические и местные) обычаи
и традиции, стремясь к наилучшей организации
и устройству на принципах демократии,
добиваясь большей эффективности в деятельности
органов власти, обеспечения законности
действий всех органов и должностных лиц,
принимает настоящий устав муниципального
образования». При написании подобного
текста в нем перечисляются все основные
причины, по которым был создан и принят
устав муниципального образования.
Устав
- это своеобразный свод норм, регламентирующих
жизнь муниципального образования.
Он должен содержать нормы четырех
типов:
- нормы-понятия.
Всякий, кто обращается к тексту
устава, должен примерно одинаково
воспринимать все понятия и термины,
встречающиеся в нем. Разумеется, полного
совпадения в понимании и трактовке содержания
устава добиться невозможно, однако следует,
по крайней мере, стремиться максимально
сблизить представления всех, кто им руководствуется;
- нормы, определяющие
структуры представительного и исполнительного
органов муниципального образования,
наименования подразделений, основных
должностей, их права и функциональные
обязанности. Это необходимо для стабильности
в работе подразделений, их взаимодействия
друг с другом, с населением, со всеми предприятиями
и организациями;
- нормы процедурного
характера, регулирующие порядок разработки,
принятия и отмены основных актов
местного самоуправления, формирования
органов местного самоуправления и
избрания либо назначения его должностных
лиц, разрешения споров между органами
местного самоуправления, предприятиями,
учреждениями и иными физическими и юридическими
лицами;
- нормы-запреты,
которые ограничивают деятельность
органов местного самоуправления и
его должностных лиц (депутатов),
в том числе занятие ими определенных
должностей, деятельность в общественных
организациях, получение дополнительных
доходов и т.д.
Важной
особенностью устава является его самодостаточность.
Это означает, что, по возможности, он
должен включать все нормы, необходимые
в практике местного самоуправления.
Поэтому в уставе следует конкретизировать
основные законодательные нормы, имеющие
отношение к местному самоуправлению,
а при необходимости цитировать и собственно
статьи законов, чтобы обращающийся к
тексту устава не был вынужден заниматься
поиском других нормативных актов.
Кроме
того, устав муниципального образования
должен быть достаточно стабильным, т.е.
не меняться в течение сравнительно
долгого времени, что в значительной
мере способствовало бы стабильности
деятельности на его территории других
субъектов муниципального права. Это также
обеспечивается соответствующей процедурой
внесения дополнений и поправок, зафиксированной
в тексте устава.
Важнейшим
требованием к уставу является наличие
в нем механизмов реализации его
положений и норм, а также положений и
норм федерального законодательства и
законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться
преимущественно четкие нормы прямого
действия.
1.3
Порядок разработки,
принятия и регистрации
Устава муниципального
образования
Федеральный
закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» предусмотрел разработку и
принятие устава муниципального образования
как основного нормативно-учредительного
документа, определяющего статус муниципального
образования. Согласно ст. 8 данного закона
в уставе указываются
1)
граница и состав территории
муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящихся
к ведению муниципального образования;
3)
формы, порядок и гарантии непосредственного
участия населения в решении вопросов
местного значения;
4)
структура и порядок формирования
органов местного самоуправления;
5)
наименование и полномочия выборных,
других органов местного самоуправления
и должностных лиц местного
самоуправления;
6)
срок полномочий депутатов представительных
органов местного самоуправления, членов
других выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления;
7)
виды, порядок принятия и вступления
в силу нормативных правовых
актов органов местного самоуправления;
8)
основания и виды ответственности
органов местного самоуправления
и должностных лиц местного
самоуправления;
9)
порядок отзыва, выражения недоверия
населением или досрочного прекращения
полномочий выборных органов
местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления;
10)
статус и социальные гарантии
депутатов, членов других выборных
органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного
самоуправления, основания и порядок
прекращения их полномочий;
11)
гарантии прав должностных лиц местного
самоуправления;
12)
условия и порядок организации
муниципальной службы;
13)
экономическая и финансовая основа
осуществления местного самоуправления,
общий порядок владения, пользования
и распоряжения муниципальной
собственностью;
14)
вопросы организации местного
самоуправления; обусловленные компактным
проживанием на территории муниципального
образование национальных групп
и общностей, коренных (аборигенных)
народов, казачества с учетом
исторических и иных местных
традиций;
15)
другие положения об организации местного
самоуправления, о компетенции и порядке
деятельности органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления
в соответствии с законами Российской
Федерации и законами субъектов Российской
Федерации.
Последнее
положение говорит о том, что
Федеральный закон оставил открытым
перечень вопросов, которые может
регулировать устав муниципального
образования. Каждое муниципальное
образование в зависимости от
особенностей организации и деятельности
может регулировать уставные нормы
и иные правила, обязательные на данной
территории. Федеральный закон указывает
также в ст. 8, что Устав муниципального
образования разрабатывается муниципальным
образованием самостоятельно. Устав муниципального
образования принимается представительным
органом местного самоуправления или
населением непосредственно.
Устав
муниципального образования, решение
о внесении изменений в устав
муниципального образования принимается
представительным органом муниципального
образования большинством в две трети
голосов от установленной численности
депутатов представительного органа муниципального
образования.
Проект
устава, проект решения о внесении
изменений в устав не позднее
чем за 30 дней до дня рассмотрения
вопроса о принятии устава, внесении
изменений в устав подлежат официальному
опубликованию с одновременным опубликованием
установленного представительным органом
муниципального образования порядка учета
предложений по проекту указанного устава,
проекту указанного решения, а также порядка
участия граждан в его обсуждении.
Процедура
государственной регистрации основывается
на положениях федеральных законов
от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации» и от 21.07.2005
г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации
уставов муниципальных образований»,
приказов Минюста России от 24.08.2005 г. №
139 «Об утверждении Положения о порядке
ведения государственного реестра уставов
муниципальных образований и обеспечения
доступности сведений, включенных в него»,
от 19.08.2005 г. № 136 «Об утверждении Инструкции
о ведении государственного реестра муниципальных
образований Российской Федерации», от
14.02.2008 г. № 31 «Об утверждении Положения
об организации работы по ведению государственных
реестров уставов муниципальных образований
и муниципальных образований Российской
Федерации в электронном виде» и др.