Административная теория управления

• определение основных тенденций развития управленческих процессов;

• построение наиболее вероятных направлений и сценариев развития управленческой деятельности в будущем;

• формулирование научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию системы управления.

Методология теории управления выполняет  несколько функций:

• познавательную (связанную с изучением сущности управленческих отношений);

• описательную (собирает, систематизирует, каталогизирует сведения о научной и практической стороне управления);

• объяснительную (объясняет, почему и в каких условиях в управлении были использованы те или иные познавательные средства);

• прогностическую (опираясь на анализ прошлого и настоящего в управлении, определяет перспективные пути изменения в управленческой деятельности в обозримом будущем);

• контрольную (осуществляет контроль за организацией управленческого процесса, в том числе с точки зрения того, насколько в нем правильно используются познавательные средства и насколько полно и целостно изучен тот или иной объект управления);

• оценочную (оценка того, в какой мере соответствует или не соответствует существующая система управления основным тенденциям развития общества, социальным ожиданиям, потребностям и интересам людей);

• образовательно-воспитательную (распространяет знания об управлении, его основных функциях, целях, механизмах);

• прикладную (разрабатывает научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию системы управления обществом и его элементов).

В этих функциях выражается практическая направленность методологии теории управления. 

 

       2. Историческое измерение административной науки 

     Теория  административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений  современной политической мысли. Долгое время она развивалась в русле  общей политологической традиции и  лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной области научных исследований.

     Вычленение  политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий — со времен античности и вплоть до XVIII века — все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: “…поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей”¹.

     По  мере расширения и углубления знаний о социальном мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. К середине XVIII века произошло отделение естественной философии от моральной. В дальнейшем под влиянием философских исследований Анри Сен-Симона и Огюста Конта моральные науки получили название “социальные”.

     Однако  о начале собственно политической науки  можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей  своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 г. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал “Политикл сайенс куотерли” (Political Science Quarterly). Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы².

     В этот период проблемы административно-государственного управления изучались еще в общем  комплексе политических исследований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной.

     В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, находящемуся наверху “пирамиды власти”.

     Со  временем систематическое и иерархическое  разделения труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников. Такими мерами стремились укрепить и упорядочить деятельность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

     Централизованная  перестройка государственной службы, с одной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой — изменение его качественного  состава. В частности, постоянно  возрастало количество чиновников низших разрядов (секретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государствённой машины. Само расширение состава “канцелярии” было одним из характерных признаков централизации государственного управления. Отсюда произошли термины “бюрократия”, “бюрократизация”.

     Постепенно  на смену иерархии чинов, основанных на “породе”, привилегиях, вводилась  иерархия чинов в зависимости  от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от государственной власти.

     Отмеченные  изменения в организации государственной  службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV—XVI веках, в России и Америке несколько позже — в XVIII веке. Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился примерно одинаково — во второй половине XIX века.

     В 1883 г. в США был принят закон  Пендлтона, получивший название “Закон о гражданской службе”. Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service)³. Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

     В 1887 г. профессор Вудро Вильсон  — будущий президент США —  положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе “Изучение администрирования”. Он подчеркнул, что “наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления”⁴. Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — “избранников нации”.

       Вильсон разработал модель “административной  эффективности”, предложив использовать  в административно-государственном  управлении методы организации  и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами “иерархии и разделения функций”.

     Идеи  В. Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау. В  конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая “работала бы” в рамках демократического общества⁵. Созданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы.

В. Вильсон  считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей  законы, “составляют самую сущность правительственной системы”⁶. Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь законодательство и политическое руководство дают основное направление деятельности администрации.

     Вместе  с тем Ф. Гуднау и В. Вильсон  провели четкое разграничение между  политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смогут “вмешиваться” в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

     Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы  научного управления или менеджмента, не зависимого от политической идеологии.

 

     3. Административная теория Файоля

     Возникновение административной школы связано  главным образом с именем Анри Файоля (1825—1925). По мнению американских историков менеджмента, Файоль является наиболее значительной фигурой в науке управления первой половины XX в.

      Анри  Файоль (1841-1925)  почти всю свою сознательную жизнь проработал во французской  компании по переработке угля и железной руды. Центром внимания Файоля была управленческая деятельность, и он считал, что его успех в качестве менеджера связан с тем, что он правильно  организовывал и осуществлял свою работу.

            Анри Файоль создал административную теорию управления (так называемый «научный менеджмент»). По его мнению, управлять - значит вести предприятие к определенной цели, извлекая максимум из имеющихся на предприятии ресурсов. Управление, по Файолю включает следующие виды деятельности:

• техническую;

• коммерческую;

• финансовую;

• защитную;

• бухгалтерскую

• административную.

     В теории администрирования Файоля две  части. Первая связана с пониманием функций управления, вторая — с пониманием его принципов. У Файоля функция определяет сферу деятельности, ответственности и компетенции управленца. Она отвечает на вопрос, что делает руководитель. Напротив, принцип отвечает на вопрос, как руководитель делает это. 
 

     3.1. Концептуальная модель  функций

     Файоль  выделяет пять функций администрации: предвидение, организация, распределение, координирование и контроль. Исторически  они означали важный шаг вперед. Еще недавно Адам Смит, подчеркивая значение управления, никак не дифференцировал управленческие функции. Единственной функцией предпринимателя оставалась инвестиция капитала в приобретение рабочей силы и оборудования. Тейлор продвинулся дальше и вел функцию планирования. Он назначил специального инструктора и выделил из общей системы управления специальное плановое бюро. В качестве самостоятельных действий управленца он называл контроль и организацию, но не ставил их в число основных функций. Кроме них Тейлор рассматривал предвидение и координирование в качестве самостоятельных видов деятельности, но он никогда не говорил ни о каких функциях менеджмента, особенно высшего звена управления, и тем более в таком систематизированном виде, как у Файоля.

     Разработанная Файолем концептуальная модель функций оказалась настолько плодотворной, что дала жизнь многим современным школам и направлениям. В частности, школа управленческих процессов позаимствовала у Файоля функции планирования и организации, развив их дальше [96, с.49]. После Второй мировой войны получил распространение подход, основанный на идее разделения функций управления. Его называют делегированием полномочий. 

     3.2. Принципы управленческой  деятельности 

     Целью административной школы было создание универсальных принципов управления, следуя которым, но убеждениям создателей школы, организация, несомненно, достигнет успеха.

     Принципы  управления — это основные правила, определяющие построение и функционирование системы управления; важнейшие требовании, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления. По утверждению Фаиоля, принципы — это маяк, помогающий ориентироваться.

 Рассматривая  организацию как специфический  вид деятельности и как столь же своеобразную административную систему и согласуя свои идеи с принципами Тейлора относительно стимулирования каждого работника, Файоль сформулировал следующие 14 принципов управления применительно к деятельности высшего звена управления: