Федерализм как форма государственного устройства

Глава 1. Федерализм как форма государственного устройства

1.1 Генезис федерализма

Проблема федерализма является одной из важнейших в современном мире, ставшем на путь демократии, гуманизма и прав человека. Идея федерализма развивается в унисон с концепцией ограничения государственной власти и является его своеобразным выражением.

Теория федерализма, обогащаясь практическим опытом и воплощая теоретические новинки в жизнь, с течением времени находит свое активное развитие.

Концепция федерализма неразрывно связана с теорией государственного суверенитета, ибо суверенитет — это один из главных признаков государства, в том числе и федеративного.

Понятия «федерация», «федеративное государство» впервые появились в XVII веке. Понятия, введенные в научный оборот немецким кальвинистом и юристом И. Альтузиусом (1562-1638), который обозначается в литературе как родоначальник теории федерализма, впоследствии стали употребляться в различных значениях.

Ученый разработал «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами — начиная с семьи вплоть до государства [3].

Теоретическое оформление теории федерализма происходит в период буржуазно-демократических революций, в обстановке борьбы с абсолютизмом, в период утверждения прав и свобод человека. Движение за федеративное устройство не просто сопутствовало буржуазной революции. Оно являлось ее содержанием в форме борьбы за права и свободы не только человека, но и провинций, земель, регионов, национальных окраин.

Борьба за независимость североамериканских штатов и образование единого федеративного государства была не просто борьбой за независимость. Она была и буржуазно-демократической революцией.

В отличие от самой идеи федерализма, федеративные государства - это исторически относительно поздние явления. Первым федеративным государством в собственном смысле этого слова являются США.

Американский федерализм возник на волне глубинных процессов демократизации общества. Он явился следствием развития гражданского общества, интенсификации хозяйственной деятельности, понимания и осознания прав человека и национального (народного) суверенитета. В духовной жизни эта тенденция проявилась в виде стремления к свободе и самоуправлению.

На федерализм, как на теорию и практику строительства федеративных государств, повлияли различные философско-правовые концепции.

Прежде всего, следует отметить, что практическое правотворчество чаще всего развивается в русле юридического позитивизма. Здесь источником права является воля суверена. Недостатком данной школы права было отношение к личности как к явлению второстепенному. Закон является инструментом в руках государства, с помощью которого власть упорядочивает общество, применяя при необходимости аппарат принуждения. Здесь личность - объект, а право — это инструмент и функция политики.

Другая концепция — теория естественного права. Она возникла еще в древности и продолжает свое развитие в традициях Нового времени. Здесь центральным пунктом выступает идея свободы. Свобода индивида как его естественное право делает политической проблемой положительное право. По сути, проблема права есть проблема легитимации частного лица, группы и общества и является способом преодоления деспотической власти государства.

В эпоху Нового времени рождается гражданское общество, смысл которого заключается в образовании автономной области деятельности и творчества человека и общества; это период становления самостоятельной личности, самоуправления и самоорганизации в гражданском обществе. Именно в это время происходит осознание того, что федерализм для некоторых государств является единственно возможной формой, в которой возможно построение гражданского общества, демократии, решения национальных проблем и сохранения политического единства. Здесь федерализм выступает как средство утверждения свободы. Он созвучен идеям естественного права.

Формирование федеративных государств связано с эпохой перехода от феодализма к капитализму.

Федерализм как идеология возник как инструмент ограничения всевластья государства. Однако в период возникновения первых федеративных государств (например, США) данная идея была уже не нова.

Еще мыслители Древней Греции, такие как Платон и Аристотель, высказывались о необходимости ограничения государственной власти. «Отцы-основатели» федерации североамериканских штатов А. Гамильтон, Дж. Джей и Д. Мэдисон в работе «Федералист» под псевдонимом Публий обосновывали необходимость федеративного устройства государства, ссылаясь на опыт Римской республики.

Большинство ученых саму идею ограничения государственной власти традиционно связывают с Великой Хартией вольностей 1215 года, которая установила принцип, согласно которому государственная власть обязана учитывать «интересы своих вассалов» и не вмешиваться в их дела. Со времен Иоанна Безземельного, каждый король должен был подтверждать действительность Хартии, обязуясь тем самым соблюдать данный принцип. Поэтому нередко Великую хартию вольностей в политико-правовой науке называют «краеугольным камнем свободы» [5].

Первоначально теоретическая мысль в области права представляла проблему ограничения государственной власти исключительно как самоограничение (добровольное воздержание государства от действий, не сообразованных с целями, которые преследует государство). Многие представители естественно-правовой школы, являясь сторонниками индивидуализма, в то же время признавали, что государственная власть по отношению к индивиду абсолютна. Требования ограничения власти были направлены только на органы государственной власти, а не на саму власть. В этом были даже согласны такие непримиримые оппоненты как Т. Гоббс и Ж.-Ж. Руссо.

И. Бентам и Дж. Остин, взгляды которых имели серьезное влияние на политико-правовую мысль всего английского общества конца XVIII - начала XIX в.в., нисколько не сомневались в верховенстве государства и правовой неограниченности его власти. Так, Дж. Остин утверждал, что самоограничение государственной власти иллюзорно и от нее нет никакой легальной защиты для общества. А, например, Р. Иеринг считал, что проблема самоограничения государственной власти есть частный случай самоограничения человеческой личности. Он сравнивал нежелание самоограничения государственной власти с эгоизмом человека, утверждая, что история развития государственной власти — это история человеческого эгоизма, который необходимо обуздать.

Одним из первых учений, которое утвердило необходимость ограничения государственной власти, стало учение о государстве Г. Елинека, согласно которому, ограничение государственной власти превращается в гораздо большее, чем воздержание от определенных действий, оно становится необходимым моментом самого существования государства.

Понятие связанности государственной власти правом, утверждающее приоритет права по отношению к государству, идет дальше концепции самоограничения и признает «ограниченность» государства по отношению к индивиду. Теоретически эта позиция восходит к работам Дж. Локка, который утверждал, что человек от природы обладает неотъемлемыми правами, а создаваемая общественным договором государственная власть имеет своей целью обеспечение защиты.

Развитие федерализма, как теории, осуществляется в трудах таких выдающихся личностей как А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Дж. Джей. В работе «Федералист» они изложили свои научные взгляды под псевдонимом «Публий». Они доказывали необходимость федеративного устройства государства, ссылаясь на опыт Римской республики. Мыслители рассматривали проблему федерализма с точки зрения соотношения федерации и конфедерации.

Развитие института федерализма в середине XX в. обусловлено рядом конкретно-исторических причин, возникших в Европе и в мире вообще: обострение межнациональных противоречий в Великобритании, Бельгии, Испании, негативные моменты в развитии федеративных отношений в ФРГ, Австрии, распад колониальной системы, различные послевоенные проекты объединения послевоенных государств и прочее. Факт того, что федерализм как форма государственного устройства и как идеология вообще, гибко отражает изменения в общественных отношениях, является вполне естественным явлением, ибо государственно-правовая надстройка, в немарксистском понимании, должна быть социально обусловлена.

Советский союз в определенной степени повлиял на развитие теории федерализма в XX в. Ряд зарубежных ученых уделяли особое внимание этому вопросу, например Э. Каррер, д'Анкос, Ж. Бюрдо и др.

Длительное развитие теории федерализма так и не привело к единому пониманию данного явления. Вторя словам Гегеля, высказавшегося относительно отсутствия единого понимания права, мы вынуждены заметить, что человечество все еще не нашло единого понимания федерализма. Да и вряд ли найдет. И, как заметил известный французский политолог, занимающийся вопросами федерализма Ж.Ф. Обер, «вообще невозможно установить, где начинается и где кончается федерация».

Остается дискуссионным вопрос о количестве теорий. Так, швейцарский ученый М. Устери указывает на существование 17 теорий. Однако У.К. Хикс считает, что необходимо различать два типа федеральной организации - координационную и корпоративную. Канадский исследователь Э.Р. Бланк выдвинул пять концепций федерализма - нейтралистскую, административную, координационную, договорную и дуалистическую.

Согласно централистской концепции, вся политика в отдельных частях федерации должна проводиться в соответствии с решениями центральных общефедеральных органов. В основе этой концепции лежит положение о том, что народ страны «образует единый законный источник суверенной власти и поэтому правительство, пользующееся поддержкой большинства населения, должно быть верховным над нижестоящими правительствами членов федерации». До середины XX в. данная концепция имела серьезное влияние, однако после 1950-х гг. ее влияние резко упало.

Административная концепция, исполнительный или кооперативный федерализм предполагает на неопределенно долгий срок существование самостоятельного права мест и сохранение межправительственного сотрудничества, несмотря на открыто антагонистический характер суверенных прав и привилегий, закрепленных за федерацией и ее членами. Такое понимание федерализма стало преобладающим после второй мировой войны.

В современных условиях развивается координационная концепция. Она характеризует федерализм как постоянную борьбу и сотрудничество двух правительственных систем из-за наличия между ними налоговой и финансовой зависимости, как самостоятельность членов федерации в конституционно установленных пределах при существовании некоторых юрисдикционных ограничений для федерального правительства.

Договорная концепция рассматривает федерацию в виде объединения государств, которые передали на основе договора некоторые права центру. Это право не может приобрести новых прав без предварительного согласия провинций, поскольку оно создано ими. Следует отметить, что значение данной концепции было утрачено к 1930-м годам.

В дуалистической доктрине, или двунациональной теории, требуется, чтобы федерация обеспечивала и развивала благосостояние каждого культурно-этнического элемента.

В зарубежной научной мысли также сформировалась концепция утопического глобального федерализма. Ее идейной основой выступает Манифест Вентотена 1941 года. Согласно основным положениям данной концепции, должно сформироваться мировое сообщество государств, в котором каждое государство должно превратиться в одну из его ячеек. Это предполагает создание всемирного правительства, основанного на принципах кооперации, интеграции и субсидиарности. Большинство подобных проектов во многом связаны с реформированием ООН, которое, как представляется реформаторами ООН, должно идти по двум направлениям: возрастанию влияния ООН в решении жизненно важных вопросов для всего мирового сообщества и демократизации деятельности ООН, которая должна превратиться в форум народов. Федералисты-глобалисты предлагают действовать на основе гражданских инициатив в обход официальных органов.

Другой подобной тенденцией к интеграции является деятельность по созданию Европейской Федерации, которая не столь глобальна, как идея с ООН, но также охватывает крупную территорию Европы.

Таким образом, федерализм как теория и практика, является важнейшим средством достижения социального мира, применяемый для преодоления конфликтных ситуаций и справедливого устройства многонационального и территориального крупного государства, носит особую методологическую роль.

1.2 Мировой опыт становления федерализма

Федерализм, бесспорно, давно  стал феноменом мирового значения. Как форма государственного устройства и управления он утвердился в крупнейших и стабильных государствах мира. История  и практика федерализма в мире развивается как эволюционным, так и революционным методами. Конфедерализм же, как показывает опыт, это лишь переходная форма государственности, в отличие от федерализма, который более жизнеспособен и устойчив. Возникновение классических федеративных государств начинается, прежде всего, в Нидерландах, Швейцарии, США, Мексике, Канаде. Следует отметить базовое, методологическое значение идеи американских федералистов для теории и практики федерализма. Деколонизация после Второй мировой войны существенно повысила перспективы федерализма. Д. Дж. Элазар исходя из сравнительного анализа мировых федеративных систем выделяет шесть характеристик, принципов федерализма [7]: многообразие особенностей структур и механизмов функционирования государства; обеспечение единства при сохранении многообразия; внутренне гармоничное взаимодействие политических и социальных факторов; соблюдение принципов и их соответствие задачам развития страны, а также тенденциям глобальных процессов; постоянство форм политической организации.