Форма государственного устройства

     В зависимости от объема полномочий существуют две формы национально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной) и административная.¹¹ Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она (её органы) обладает правом законодательства по местным вопросам. Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований. В политической автономии создается местный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов, автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию.

     Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

     Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают цредставителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Например, эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей.¹²

     В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании - Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки есть межгосударственная «кочевая автономия» для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.¹³ 
 
 
 

3. Характеристика  федеративных государств.

     Более сложной формой государственного устройства является федерация. Федерация –  союзное (от лат. fedus – союз) государство, включающее в себя субъектов (членов) федерации.¹⁴

     Стрекозов В.Г. определяет федерацию как добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных  государственных образований в  одно союзное государство.¹⁵

     Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное.

     Субъекты  федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью обладают известной политической самостоятельностью, что и отличает их от административно-территориальных образований унитарного государства. Им присущи определенные признаки государства.

     Федеративное  государство образуется: 1) в результате договора между независимыми субъектами о создании нового государственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации (США); 2) путем присоединения к государству новых территорий и наделением их правами субъекта федерации или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства; 3) в результате повышения статуса прежних региональных образований и превращения их в субъекты федерации; 4) путем эволюции конфедерации  в федеративное государство с превращением независимых государств в субъектов федерации.¹⁶

     В различных странах федеративное государственное устройство имеет свои уникальные особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное государство.

     Вместе с тем можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

1. федерацию составляют государственные образования (штаты в США, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии и т.д.), которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти. Они обладают собственной компетенцией.
2. территория федерации не представляет собой единого целого (в отличие от унитарного государства). Она состоит из территорий субъектов федерации. Субъекты федерации не обладают правом выхода из союза.
3. в федеративном государстве существуют общефедеральные органы государственной власти, решения которых являются обязательными для субъектов федерации в той мере, в какой это определено законом. Наряду с высшими федеральными органами существуют высшие органы государственной власти субъектов федерации.
4. субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях, либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации, она не затрагивает политических отношений.
5. в некоторых федерациях наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам. 
6. отличительным признаком федеративного государственного устройства является двухпалатная структура парламента.
7. в большинстве зарубежных федераций наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации.
8. наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют системы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации.
9. в федерации используется двухканальная система налогов: федеральные налоги и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектами федерации. Финансовая зависимость — одно из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

     Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства. В связи с этим федерации делятся на три вида:

1. национально-государственная федерация имеет место в многонациональном государстве, в ее основе лежат национальные факторы. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т.д., могут иметь место и культурные автономии;
2. административно-территориальная федерация, в ее основу, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы.
3. комплексно-территориальная федерация, в которой наряду с национальным фактором учитываются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные.

     Главный вопрос любой федерации — разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависят юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Как уже было отмечено выше, эти отношения в самом основном определяются, как правило, конституцией федерации или федеральными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-кон-ституционный принцип.

     Практика федеральных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе одного из трех принципов:

1. принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;
2. принцип совместной компетенции, т.е. установления одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;
3. принцип трех сфер полномочий предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий, а также полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

     Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеральных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.¹⁷

     Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением. Вместе с тем иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации.

     В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации — разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, «жесткой» или «мягкой» федерации.

     Иными словами, современная практика федерализма, обогащенная разным опытом самоопределения народов после распада СССР, дала новые формы федеративной государственности.

     Также одним из самых сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Вступление в федерацию - дело добровольное, в то время как выход из него не может осуществляться на добровольной основе. Отношения между субъектами федерации очень тесные, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. При реализации принципа права нации на самоопределение в федеративном государстве возникает множество проблем: разрыв хозяйственных связей, возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад производства и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением такого решения со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства.¹⁸