Административная деятельность органов внутренних дел в системе средств государственного управления внутренними делами

     4. Правовые, управленческие, тактические, дискреционные аспекты административной деятельности органов внутренних дел

     Традиционно выделяются следующие аспекты административной деятельности органов внутренних дел.

     1. Подчиненность и подконтрольность  представительным и исполнительным органам государственной власти. Такая формулировка, хотя и отражает важную особенность административной деятельности органов внутренних дел, все же несколько устарела. В настоящее время правильнее было бы говорить о подчиненности и подконтрольности органов внутренних дел, прежде всего органам исполнительной власти соответствующего уровня. Милиция - неотъемлемое звено именно исполнительной власти, что текстуально закреплено в ст. 1 Закона РФ «О милиции».

     Возложение  повседневного руководства милицией на представительную власть повлекло бы за собой формирование какого-либо рабочего органа, дублирующего, по существу, функции региональной (местной) администрации.

     Тем не менее, органы представительной власти участвуют в контроле за деятельностью  милиции.

     Рассматриваемая характерная черта получила четкое закрепление в российском законодательстве. Так, ст. 37 Закона РФ «О милиции» говорит  о том, что «контроль за деятельностью  милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

     Эта же статья формулирует исключение из общего правила: «При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях».

     Подчиненность и подконтрольность милиции представительным и исполнительным органам власти ярко отражена во втором разделе закона «О милиции», которым регламентируется порядок назначения и освобождения от должностей руководителей органов внутренних дел. Так, в соответствии со ст. 7 в своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     Руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации.

     Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией. Правовые и организационные основы деятельности последней в разных регионах страны имеют свои особенности, однако, как правило, она входит в структуру милиции общественной безопасности.

     В последние годы влияние региональных органов власти на деятельность милиции  усиливается или ослабляется  прямо пропорционально возрастанию (или уменьшению) роли местных источников в ее финансировании и материально-техническом обеспечении.

     2. Государственно-властный характер. Этой характерной чертой административная  деятельность резко отличается  от оперативно-розыскной. Государственно-властный характер административной деятельности органов внутренних дел выражается в том, что она осуществляется от имени государства с использованием предоставленных государством властных полномочий в рамках компетенции, строго очерченной законом. Сотрудники органов внутренних дел при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью выступают в качестве представителей власти и непосредственно используют методы принуждения, которые включают в себя меры предупреждения, меры пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и меры наказания. В этом состоит одно из основных отличий административной деятельности органов внутренних дел от деятельности общественных формирований, осуществляющих охрану порядка путем общественно-организационных форм работы и не наделенных государственно-властными полномочиями.

     Эта характерная черта отчетливо  выражена в ст. 1 Закона РФ «О милиции», которая, определяя милицию как  систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, подчеркивает, что милиция наделена правом применения вышеперечисленных мер принуждения в пределах, установленных Законом РФ «О милиции» и другими федеральными законами.

     3. Подзаконность. Подзаконность административной  деятельности органов внутренних  дел означает, что всегда и  все действия сотрудников милиции  должны основываться на законе или подзаконных нормативных актах, содействовать наиболее точному их исполнению, проходить в пределах и в порядке, определенных законодательством. При этом в большинстве случаев сотрудникам милиции предоставляется самостоятельность в принятии окончательного решения.

     В соответствии со ст. 3 Закона РФ «О милиции» законность является одним из принципов  деятельности милиции. Более того, обеспечение  законности, правопорядка составляет само содержание, суть ее деятельности.

     Этот  принцип нашел свое закрепление и в ст. ст. 5 и 25 Закона РФ «О милиции». В ст. 5 говорится о том, что граждане могут быть ограничены милицией в своих правах только на основании закона, причем это основание должно быть им разъяснено. Применительно к административной деятельности это, в частности, означает, что нельзя применять к гражданам какую-либо меру принуждения, руководствуясь требованиями только лишь ведомственных нормативных актов или распоряжениями прямых начальников. Статья 25 подчеркивает, что если приказы или указания руководителей органов внутренних дел явно противоречат закону, то сотрудник милиции обязан руководствоваться положениями закона.

     Подзаконность означает и то, что административные акты, издаваемые органами внутренних дел как во внутриорганизационной, так и во внешней сферах (приказы, инструкции, указания, постановления по делам об административных правонарушениях, предписания и т. п.) также должны основываться на нормах права.

     4. Широкий объем дискреционных  полномочий. В качестве важной  черты административной деятельности органов внутренних дел следует отметить широкий объем дискреционных полномочий данных органов, т. е. власти должны действовать по своему усмотрению (в рамках закона). Как подчеркивал в свое время М.Д. Загряцков, деятельность полиции является «по существу дискреционной»²¹.

     Высокий уровень дискреционности нормативных  правовых актов, регулирующих административную деятельность милиции, предопределяется тем, что ситуации, с которыми имеют  дело ее сотрудники, относятся, пожалуй, к числу наиболее неопределенных и быстро меняющихся, а поэтому требуют от них значительной самостоятельности в оценках и действиях²².

     5. Повышенное, в сравнении с иными  видами административной деятельности, значение процессуальной формы.  Более тщательная проработка процессуальных вопросов осуществления административной деятельности милиции обусловлена той серьезной угрозой правам и свободам физических и юридических лиц, которую таят в себе произвольные полицейские действия.

     6. Организующий характер. В отличие  от оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, основу содержания административной деятельности органов внутренних дел составляет положительная, созидательная работа по организации и развитию общественных отношений, возникающих в связи с пребыванием людей в общественных местах, в том числе при проведении различных массовых мероприятий, необходимостью обеспечения безопасного дорожного движения, функционированием объектов, представляющих повышенную опасность для окружающих и т. д.

     Применение  норм права в процессе административной деятельности органов внутренних дел в преобладающем большинстве случаев не связано с правонарушениями, а направлено на организацию проведения норм права в жизнь, на решение многочисленных организационных вопросов, возникающих при правомерном поведении граждан, деятельности предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц.

     7. Профилактическая направленность. Конечной целью административной  деятельности органов внутренних  дел является предупреждение  правонарушений. В ее процессе также проводятся многочисленные и разнообразные как по содержанию, так и правовой природе профилактические меры, которые можно подразделить на меры общей и индивидуальной профилактики.

     Общепрофилактические  мероприятия адресованы неопределенному  кругу лиц и направлены на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений. К числу таких мер относятся, например, предупреждение и пресечение нарушений правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции; правовое обучение; контроль за соблюдением правил паспортно-регистрационной и лицензионно-разрешительной систем; проверка состояния охраны объектов, на которых сосредоточены материальные ценности, и т. д. 

     Перечисленные выше факторы - наличие у сотрудников властных полномочий, несовершенство нормативно-правовой базы и невозможность полностью воплощать требования закона на практике в силу неоднозначности возникающих ситуаций в своем комплексе порождают знаменитый феномен дискреционных полномочий, детерминирующий значительную часть всех правонарушений, совершаемых работниками органов внутренних дел.

     Понятие дискреционных полномочий (от фр. discretionnaire - зависящий от личного усмотрения) практически не рассматривалось  в советском праве и криминологии, поскольку a priori предполагалось, что правоохранительная деятельность базируется на неукоснительном соблюдении советских законов, не допускающих двоякого толкования правовых норм и сводящих к минимуму возможность их субъективного применения.

     В своем современном толковании дискреционная власть определяется отечественными правоведами как «способ реализации публичной власти, при котором соответствующий субъект власти (орган или должностное лицо) применяет данные ему в рамках закона полномочия по собственному усмотрению, без необходимости согласования в какой-либо форме своих действий с другими субъектами» [10, c.195]. Подобное определение сегодня максимально приближено к позициям зарубежных школ, выделяющих три ключевых элемента, которые и определяют дискрецию как «действия официального лица системы уголовной юстиции (1), которое в рамках своих официальных полномочий (2) принимает решение по собственному усмотрению (3)» [11, c.198]. Дискреционные действия не безграничны, но очерчены рамками закона и основаны на личном опыте, профессиональной выучке служащего и политике министерства. Согласно комментарию К. Дэвиса «… должностное лицо прибегает к дискреции каждый раз, когда есть свобода выбора между возможным действием либо бездействием» [12, c.4].

     Многие  современные законодательные системы продолжают отрицать как законность, так и право полицейской дискреции на существование [13, c.1110-1112]. Однако при этом неопровержим и тот факт, что без дискреционных полномочий работа полиции была бы просто невозможной. В конце концов, на стадии задержания сотрудники часто не располагают доказательствами, необходимыми для суда, а действуют на основании интуиции. В ст.25 Закона "О милиции", украинский законодатель также счел необходимым указать, что работник органов внутренних дел "самостоятельно принимает решения и несет за противоправные действия или бездеятельность дисциплинарную ответственность".

     Естественно, что субъективное толкование закона всегда таит в себе опасность превышения служебных полномочий, злоупотребления  властью и дискриминации, в результате чего «закон в действии» может сильно разниться от «закона в книгах». Именно поэтому феномен правоохранительной дискреции как одна из детерминант профессиональной деформации и служебной преступности в органах внутренних дел заслуживает на более пристальное внимание наших криминологов.