Административная деятельность органов внутренних дел в системе средств государственного управления внутренними делами

     Они призваны самым активным образом  влиять на деятельность подведомственных им органов внутренних дел, создавать условия для повышения эффективности административной деятельности.

     Административная  деятельность органов внутренних дел  характеризуется сочетанием централизованного  руководства с оперативным (непосредственным) управлением. Централизованное руководство выражается в определении приоритетных направлений деятельности, установлении общих правил, нормативов и т.п. Для оперативного (непосредственного) управления характерно наличие прямых связей между субъектом и объектом управления.

     Административная  деятельность органов внутренних дел подзаконна. Это означает, что закон определяет ее направление и главные средства достижения целей. Рассматриваемая черта административной деятельности очень важна, так как ее сфера чрезвычайно широка. Она осуществляется постоянно в общении с гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами. Любое отступление от закона может причинить существенный ущерб правам и законным интересам граждан, органам, предприятиям, учреждениям, организациям.

     Подзаконность административной деятельности имеет большое значение и в силу того, что в процессе этой деятельности, прежде всего, исполняются предписания закона. Нормы закона применяются органами внутренних дел в связи с конкретными жизненными ситуациями и обстоятельствами. При этом органы внутренних дел (их должностные лица) могут давать непосредственные предписания (скажем, издать приказ о поощрении работника) либо совершают действия, содержание которых составляет исполнение прямых предписаний закона (например, пресечение правонарушения).

     В процессе осуществления административной деятельности уполномоченные органы внутренних дел разрабатывают и издают ведомственные  нормативные акты. Содержащиеся в  них нормы, правила поведения  носят подзаконный характер, поскольку  принимаются эти акты в целях исполнения требований закона, их Детализации и конкретизации.

     Органы  внутренних дел (должностные лица) в  соответствии с законодательством  вправе самостоятельно осуществлять деятельность по привлечению к юридической  ответственности правонарушителей, применять к ним меры административного и уголовно-процессуального воздействия. Разумеется, эта деятельность должна осуществляться в строгом соответствии с требованиями закона.

     Профилактическая  направленность административной деятельности органов внутренних дел обеспечивается, прежде всего, такой организацией работы всех аппаратов, служб, сил, средств, которая создавала бы максимальные условия для развития цивилизованных отношений в сфере общественного порядка и сфере общественной безопасности, для строгого соблюдения установленного в этих и иных сферах внутренних дел законодательства, для предупреждения его нарушений. Успех в этой работе достигается только при глубоком, всестороннем изучении состояния общественного порядка, общественной безопасности, причин и условий, способствующих совершению правонарушений, действенной, обоснованной расстановке сил и средств, а также высокопрофессиональной службой каждого работника.

     Правовая  характеристика административной деятельности органов внутренних дел складывается из административно-правового регулирования и административно-правовых отношений, в которые вступают органы внутренних дел (как и их полномочные представители) с гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями и их должностными лицами.

     В процессе административной деятельности органы внутренних дел вступают повседневно  в многочисленные отношения с  другими государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями  и гражданами, а также с вышестоящими, подчиненными и иными органами внутри своей системы. Эти отношения регулируются нормами административного права и являются в этой связи административно-правовыми. В зависимости от того, где складываются отношения, где они возникают и развиваются (вне органов внутренних дел или внутри их системы), различаются нормы, регулирующие как эти отношения, так и содержание, формы, способы реализации отношений.

     Внутренняя  административная деятельность органов  регулируется, например, нормами административного  законодательства о службе в органах внутренних дел. Эти нормы составляют правовую основу при перемещении работников, присвоении им специальных званий, поощрений, дисциплинарной ответственности и др. Отношения в подобных случаях возникают между органами внутренних дел и работником, причем содержание отношений в значительной мере определяется соподчиненностью участников, отношений (субъектов).

     Внешняя административная деятельность характеризуется  обязательностью указаний (распоряжений) органа внутренних дел (или его полномочного представителя) для другой стороны данного правоотношения. Таковы, например, указания инспектора государственной противопожарной службы об устранении нарушений правил пожарной безопасности, требования инспектора лицензионно-разрешительной системы о предоставлении необходимых документов при выдаче разрешений на приобретение и хранение огнестрельного оружия и других объектов, подпадающих под лицензионно-разрешительную систему, требование работника милиции о прекращении правонарушения и т.п.⁹

     Сказанное ни в коей мере не дает оснований для утверждения, что все отношения, участниками которых являются органы внутренних дел, строятся по принципу «власть-подчинение». Профилактический характер внешней административной деятельности органов и их сотрудников обусловливает необходимость в целях достижения наибольшего результата вступления в отношения, характеризующиеся равенством сторон, сотрудничеством. Таковы отношения милиции с добровольными народными дружинами по охране общественного порядка, общественными пунктами охраны порядка, администрацией предприятий, учреждений, организаций и представителями общественности по вопросам проведения разнообразных мероприятий профилактического характера. В качестве примера можно привести отношения между Министерством внутренних дел России, Верховным Судом России, Прокуратурой России, Министерством юстиции России по координации усилий в борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

     В целях более полной характеристики административной деятельности отдельных  аппаратов, служб органов внутренних дел следует иметь в виду, что каждая из них наряду с общими имеет свои конкретные задачи, охватывающие определенную сторону охраны общественного порядка. Например, конкретные задачи Милиции определены в специальном законе. Выполнение конкретных задач осуществляется в специфических формах: например, обеспечение порядка на улицах, в парках и т.п. достигается путем несения службы патрульно-постовыми нарядами милиции и патрулирования членов добровольных народных дружин. Возникающие в процессе выполнения этих задач отношения регулируются соответствующим законодательством.

     Таким образом, специфика общественных отношений, складывающихся в том или ином конкретном направлении административной деятельности, обусловливает, с одной  стороны, наличие специальных правовых актов, с другой - особые формы действий в ходе внедрения этих актов в жизнь.

     Решение однородных задач административно-правовыми  средствами осуществляется путем совершения однотипных действий, определяемых характером возникающих при этом общественных отношений. Совокупность такого рода действий составляет вид административной деятельности.

     Итак, подведем итоги, основные черты административной деятельности ОВД можно представить следующим образом:

     1. Носит государственно-властный характер. Органы внутренних дел осуществляют свои полномочия от имени государства. Они правомочны осуществлять надзор за соблюдением установленных правил поведения, давать юридическую оценку действиям и поступкам людей, выявлять правонарушения и реагировать на них в установленном законом порядке, а также предъявлять в пределах своей компетенции обязательные требования.

     2. Административная деятельность  ОВД является подзаконной. Она  осуществляется на основе и  во исполнение законов и других  правовых актов и строится  в строгом соответствии с целями и в пределах действующего законодательства, а также на основе использования соответствующих законных средств.

     3. В отличие от других видов  государственно-властной деятельности (законодательной, правосудия и  прокурорского надзора) административная  деятельность носит исполнительно-распорядительный характер. Ее главной целью является исполнение действующего законодательства по вопросам, входящим в компетенцию ОВД. Вместе с тем, для успешного осуществления своих исполнительных функций она наделена распорядительными полномочиями.

     2. Правовые основы  и принципы административной  деятельности органов  внутренних дел

     Органы внутренних дел как субъекты административной деятельности представляют собой организацию, решающую государственные задачи и  осуществляющую свои функции специфическими формами и методами посредством реализации предоставленных ей государственно-властных полномочий.¹⁰

     Правовую  основу организации и деятельности органов внутренних дел составляет множество нормативных правовых актов различной юридической силы, определяющих компетенцию, правовое положение отдельных служб и подразделений, их организационную структуру, полномочия по изданию административных актов, управленческие и иные отношения с другими субъектами деятельности и т. п.

     Правовой  основной деятельности органов внутренних дел на федеральном уровне в первую очередь является: Конституция  Российской Федерации, Федеральные конституционные законы (н-р, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»), законы Российской Федерации (н-р, Закон РФ «О милиции»), федеральные законы («Об оружии», «О безопасности дорожного движения», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.), кодексы (прежде всего - Кодекс РФ об административных правонарушениях), указы Президента РФ (утвердившие, н-р, Положение о Министерстве внутренних дел РФ, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России), постановления Правительства РФ (об утверждении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию; Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации; Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц и др.), нормативные акты МВД России (Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности МВД России, Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, Инструкция о порядке постоянного хранения и ношения боевого огнестрельного оружия, боеприпасов и специальных средств сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими МВД России и многие другие).

     На  региональном уровне - конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов РФ (прежде всего - об административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок), акты органов исполнительной власти субъектов РФ. В то же время милиция не может основывать свою деятельность на нормативных актах органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что в отличие от милиции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации).¹¹

     Правовую  основу административной деятельности также составляет административное право, поскольку целью административной деятельности органов внутренних дел является исполнение сотрудниками милиции действующего административного законодательства, по вопросам, входящим в компетенцию органов внутренних дел.

     Органы  внутренних дел, как известно, не имеют права законодательной инициативы. Вместе с тем, в то время как на уровне Российской Федерации и ее субъектов активно продолжается процесс совершенствования законодательства об административных правонарушениях, представители органов внутренних дел деятельно участвуют в данном процессе.

     В то же время органы внутренних дел  издают нормативные правовые акты, которые представляют собой подзаконные  официальные решения, принятые с  соблюдением установленной процедуры  в односторонне-властном порядке по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства внутренних дел, облеченные в соответствующую правовую форму и порождающие юридические последствия. С помощью подобных актов государство обеспечивает конкретизацию, оперативность и дифференцированность управления сферой внутренних дел.

     Нормы права, содержащиеся в нормативных  правовых актах МВД России, часто  связаны с бланкетными нормами  различных законов. Они направлены на согласование интересов конкретных участников общественных отношений  посредством установления и изменения общих правил поведения, а равно возложения на субъектов определенных обязанностей. Ими устанавливаются определенные порядок, требования и условия, необходимые для реализации различных законов. Органы внутренних дел, как и другие органы исполнительной власти, не наделены правом толкования законов. Это могут делать только органы законодательной и судебной ветвей государственной власти.

     Определенными особенностями обладает деятельность органов внутренних дел по охране общественного порядка во взаимодействии с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 8 ч. 1 ст. 15 и др.) к вопросам местного значения отнесена организация охраны общественного порядка муниципальной милицией.¹²