Антимонопольное регулирование

     Определенные  проблемы при проведении антимонопольной  политики в России порождает и  непосредственно современное антимонопольное  законодательство. Поскольку антимонопольные  акты разрабатываются в нашей стране впервые, причём, в условиях не только отсутствия надлежащего опыта и знаний у разработчиков, но и при наличии явного и сильного противодействия со стороны целого ряда инстанций и дисциплин, они пока не являются совершенными и нуждаются в доработках и уточнениях. Наряду с недостаточной жестокостью наших антимонопольных законов по одним вопросам в них присутствует одновременно чрезмерная жёсткость, негибкость, по другим вопросам.

     Не  лучше обстоят дела и с другими  антимонопольными документами. Так, в законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" нет никаких указаний о критериях и методах определения границ монопольных рынков, а антимонопольные управления на местах и (главное) сами предприятия не имеют необходимых разъяснительных документов или инструкций. В результате для антимонопольных органов сохраняется возможность неоправданно широко толковать понятие "доминирующее положение на рынке", а для многих предприятий возможность защиты от обвинений в монополизме выглядит как умышленно затруднённая.

     Не  совсем удачными представляются и некоторые  приведенные в законах формулировки, например, формулировка в законе о  конкуренции понятия "монополистическая деятельность". Эта деятельность определяется здесь как "противоречащие настоящему закону действия хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции и (или) причиняющие ущерб потребителям". То есть при сохранении нынешней формулировки понятия "монополистическая деятельность", под антимонопольные статьи можно, в принципе, подвести любые предприятия.

     Уточнения целесообразно было бы внести и в  официальные документы о регулировании  цен на продукцию предприятий-монополистов. В частности, следовало бы, очевидно, внести определённые изменения в пункт 2 "Положения о порядке регулирования цен на продукцию предприятий-монополистов", где отмечается, что это Положение распространяется на хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на рынке определённого товара, дающие им возможность оказывать решающее влияние на конкуренцию, затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам или иным образом ограничивать свободу их экономической деятельности. Можно сделать вывод о том, что государственное регулирование цен будет распространяться на все предприятия, занимающие доминирующее положение на соответствующих рынках, независимо от того, злоупотребляют ли они реально данным положением, или только имеют возможность для таких злоупотреблений. Именно здесь заложена база для расширительных толкований антимонопольного законодательства со стороны заинтересованных организаций и лиц.

     Недоработки антимонопольного законодательства сочетаются с непродуманной практикой его  исполнения. Особенно неудовлетворительной представляется практика преобладающего использования метода установления предельного норматива рентабельности не по отношению к фондам предприятий-монополистов, а по отношению к себестоимости их продукции.¹³

     Пока  уровень развития конкуренции в  нашей стране явно недостаточен. Специалисты называют несколько причин этого: во-первых, приватизация не привела, как ожидалось, к появлению эффективных собственников, которые заботились бы о развитии предприятия; во-вторых, принудительная реорганизация (реструктуризация) предприятий не была использована должным образом, хотя могла бы облегчить массовое образование новых конкурентоспособных хозяйствующих субъектов; в-третьих, малый бизнес так и не получил должного развития.

     Во  многих странах именно малый бизнес является естественной основой формирования конкурентной среды, полигоном для испытания венчурных технологических и экономических проектов. У него больше возможностей маневрировать капиталом, переключаясь с одного вида деятельности на другой, ниже операционные расходы, у работников выше чувство причастности к делам фирмы и заинтересованность в ее успехе. Даже в условиях повышенного риска малые предприятия охотно берутся за новации, которые они затем могут передать на тиражирование промышленным гигантам.

     ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации.¹⁴

     Основными функциями Федеральной антимонопольной  службы являются:

• надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг;
• надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
• надзор и контроль за соблюдением законодательства об иностранных инвестициях в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства;
• надзор и контроль за соблюдением законодательства в сфере государственных закупок заказа;
• надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;
• осуществляет контроль за соблюдением антимонопольных требований, установленных Федеральным законом "О государственном регулировании торговой деятельности в Российской Федерации" №381-ФЗ от 28 декабря 2009 года.

     Деятельность  Федеральной антимонопольной службы регламентируют 49 правовых актов, изданных в различные годы. Наиболее важными  из них являются законы, регламентирующие деятельность государства в сфере защиты конкуренции, рекламы и естественных монополий. Кроме того, работа антимонопольного ведомства регулируется законодательными актами общего характера, такими как Закон "О правительстве" и Указ Президента "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

     Для определения конкретного круга  полномочий ФАС России Правительством принято Постановление "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" и Положение о ФАС России.

     В пределах своей компетенции, ФАС России имеет право издавать индивидуальные правовые акты. 
 

     2.2 Корректировка законодательства  в отношении естественных  монополий и реорганизация  государственных  предприятий 

     Корректировка законодательства в отношении естественных монополий

     ФАС России была предложена концепция проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях", предусматривающая кардинальную переработку данного закона, создание современных методов регулирования и контроля деятельности естественных монополий, отвечающих современному состоянию экономики Российской Федерации и общемировым тенденциям.

     Основной  идеей законопроекта является формирование системы законодательного регулирования деятельности естественных монополий, представляющей надежное, эффективное и качественное обеспечение потребителей товарами и услугами, повышение прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, а также создание условий для развития конкуренции.¹⁵

     Для этих целей предлагается целый ряд существенных изменений и дополнений в законодательство о естественных монополиях.

     1. Понятие "субъект естественной монополии" целесообразно определить в терминах Закона о защите конкуренции через понятие хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность в сферах естественной монополии и занимающего на соответствующем товарном рынке доминирующее положение, в том числе путем владения объектами инфраструктуры.

     2. Законопроектом предлагается дополнить  закрепленные в действующем Законе о естественных монополиях сферы деятельности естественных монополий следующими:

     1) услуги централизованного водоснабжения и водоотведения;

     2) услуги по аэронавигационному обслуживанию.

     3. Необходимо разграничить рынок  сетевых услуг и рынок конечных услуг, а также определить рынки по оказанию услуг и рынки доступа (доступа на рынок). Пока Закон о естественных монополиях регламентирует лишь вопросы тарифообразования конечных услуг или услуг естественных монополий конечным пользователям. Между тем, в цепочке оказания услуг могут быть задействованы несколько хозяйствующих субъектов. Необходимо создать правовые условия и возможности их вхождения на рынок - это может быть как рынок естественно монопольных услуг, так и рынок, сопряженный с естественно монопольным рынком.

     4. Следует уточнить, что в сферах  естественных монополий могут  осуществлять свою деятельность  как субъекты естественных монополий,  так и хозяйствующие субъекты, таковыми не являющиеся, имея  в виду возможность развития  конкуренции на естественно-монопольных рынках, а также положения, запрещающие сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий в состояние конкурентного рынка.

     5. Должен быть расширен возможный  спектр методов тарифного регулирования.  Наряду с методом "затраты +", в этот перечень должны быть включены метод доходности на вложенный капитал, метод сопоставления цен тарифов на сопоставимых рынках (“benchmarking”), метод индексации тарифов, учет при принятии решений конъюнктуры на сопряженных рынках.

     Должна быть установлена обязанность органа регулирования при принятии тарифных решений анализировать ситуацию на товарном рынке, на основе чего принимать гибкие решения о методах регулирования, а также принятия решений о введении, изменении или прекращении регулирования тарифов.

     Должна  быть обеспечена увязка принимаемых  тарифных решений с показателями объема оказываемых услуг, установленных  параметров надежности и качества услуг, а также процедуры мониторинга  и контроля достижения этих показателей  на практике.

     6. Обязательность конкурсных процедур при осуществлении сделок на право пользования основными средствами субъектов естественных монополий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с учетом как антимонопольного и концессионного законодательства.¹⁶

     Согласно  статье 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, а также иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, как не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, так и закрепленного на соответствующем праве за государственными или муниципальными унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями, может быть только по результатам проведения конкурсов или аукционов.

     Порядок проведения таких торгов и перечень случаев, когда заключение указанных  договоров будет осуществляться по результатам конкурсов, установлен Правительством Российской Федерации.¹⁷

     7. Важным является обеспечение  прозрачности процедур закупок  товаров, услуг, работ для нужд  естественных монополий, основанное  на концепции законодательства  о закупках для государственных  нужд, но при этом в полной  мере учитывающее особенности деятельности субъектов естественных монополий в конкретных сферах.

     8. Обязанность субъекта естественной  монополии согласовывать (утверждать) инвестиционные программы, а также механизмы их согласования и увязки на различных уровнях - федеральном, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Должен быть определен круг ведомств, участвующих в согласовании инвестпрограмм (органы тарифного регулирования, антимонопольные органы, отраслевые ведомства и др.).

     9. Определение принципов и правил обеспечения недискриминационного доступа потребителей к производимым (реализуемым) субъектами естественных монополий товарам, в отношении которых применяется регулирование, а также на соответствующие товарные рынки. Содержание правил недискриминационного доступа установлено во "втором антимонопольном пакете".

     10. Отказ от процедур контроля  сделок в рамках Закона о  естественных монополиях путем  урегулирования всех вопросов  в рамках Закона о защите  конкуренции.

     Цели, задачи и способы государственного контроля в сферах естественной монополии, определяемых статьей 7 Закона о естественных монополиях, и государственного контроля за экономической концентрацией, определяемых главой 7 Закона о защите конкуренции, тождественны и направлены, в том числе, на недопущение ограничения конкуренции и ущемления интересов потребителей.