Парламентский контроль во Франции и Италии (сравнительный анализ)

3. Принятие бюджета и иные финансовые полномочия. Это важное направление законодательной деятельности парламента. К числу иных финансовых полномочий относятся: налоговые полномочия (как правило, установление налогов, сборов имеет место в законах, принятие которых является прерогативой парламента); принятие решения о внутренних и внешних займах, создание различных внебюджетных фондов и т.п.

Контроль над деятельностью правительства. Данное полномочие входит в компетенцию практически всех парламентов независимо от форм правления; последнее влияет лишь на объем данного полномочия. Контрольная функция может быть либо прямо закреплена в законодательстве, либо быть одной из процедур парламента. ³ 
 

3. Сравнительная характеристика парламентов

Франции и Италии.

Общее в парламентах Франции и Италии, то, что в этих странах парламент имеет двухпалатную систему. Данное положение роднит эти страны с Россией, в которой также существует двухпалатная система Федерального собрания: Совет Федерации и Государственная Дума.

В нижних палатах парламентах обеих стран формируются руководящие органы. Во Франции: руководящих (бюро во главе с председателем палаты или конференция председателей и рабочих) и политических (группы и различного рода комиссии -- постоянные, специальные, (по расследованию или контролю) Руководящие органы палат. Каждая из палат имеет свое бюро -- коллегиальный орган, на обязанности которого лежит руководство работой палаты, прежде всего ее заседаниями, и управление службами палаты. В состав бюро входят председатель палаты, вице-председатели (6 -- в Национальном собрании, 8 -- в сенате), секретари (12 и 8), квесторы (по 3).

В Национальном собрании члены бюро избираются сроком на 1 год, но председатель -- на весь срок легислатуры, т.е. на 5 лет.

На этот орган палаты возложено обеспечение выполнения Регламента -- его толкование и применение различными службами палаты, организация отношений между персоналом, назначаемым на условиях, устанавливаемых бюро, и администрацией палаты.

Секретари контролируют голосование путем поднятия рук и вставанием, следят за поименным вызовом членов палаты для голосования, за голосование по доверенности, наблюдают за редактированием протоколов заседаний. Квесторы руководят финансовыми и административными службами палаты. Председатели палат обладают значительными полномочиями. Председатели палат избираются на первом заседании палаты после выборов (Национальное собрание). В случае, когда пост президента страны становится вакантным, председатель сената становится временным президентом до избрания нового главы государства. Председатель сената занимает третье (после президента и премьер-министра), а председатель Собрания -- четвертое место в официальной должностной иерархии государства. Помимо руководства палатой председатель Собрания имеет ряд важных политических прерогатив: он назначает трех членов Конституционного совета и может запрашивать Совет на предмет проверки конституционности закона или международного договора, а также поправок к закону. Значительной представляется также возложенная на председателя обязанность обеспечивать внутреннюю и внешнюю безопасность палаты, используя для этого вооруженные силы и другие необходимые органы. Конференция председателей имеет своей задачей установление календарного порядка парламентской работы. В конференцию председателей в Национальном собрании входят: председатель и вице-председатели палаты, председатели постоянных комиссий, генеральный докладчик комиссии по финансовым вопросам и председатели партийных групп. На конференцию могут быть приглашены также председатели специальных комиссий, если они этого просят.

Политические группы. В каждой палате образуются парламентские фракции, называемые также политическими группами. Они объединяют членов одной партии. Минимальное число членов для образования фракции -- в Национальном собрании 20, в сенате -- 15 (при этом не считаются присоединившиеся члены). Каждый парламентарий может быть членом только одной фракции.

Парламентские комиссии. Во французском парламенте имеются два вида комиссий -- постоянные и специальные. Возможно образование еще двух видов комиссий -- по контролю и по проведению расследований (они будут рассмотрены в разделе о контрольных полномочиях парламента). В каждой из палат шесть постоянных комиссий.

Основная задача комиссий -- подготовка решений, которые палата принимает на своем пленарном заседании. В Собрании члены комиссий избираются палатой в начале каждой легислатуры и затем ежегодно в начале каждой апрельской сессии.

После того как комиссии сформированы, каждая из них избирает свое бюро. В Национальном собрании в него входят председатель комиссии, вице-председатели и Секретари. Число вице-председателей и секретарей не может быть меньше трех, каждый из них избирается от 30 членов комиссии по мажоритарной системе. В заседаниях комиссии вправе участвовать министры. Они должны быть выслушаны, но не могут присутствовать при голосовании. Помимо постоянных и специальных комиссий в палатах создаются комиссии по расследованию и контролю. Комиссии по расследованию создаются для сбора информации об определенных фактах и подготовки соответствующего заключения для создавшей их палаты. Контрольные комиссии создаются для рассмотрения вопросов административного, финансового или технического управления публичными службами или национализированными предприятиями с целью информировать о результатах рассмотрения учредившую их палату. Эти комиссии -- органы временные. Предельный срок их работы -- 6 месяцев со дня создания. Заседания комиссий закрытые, а их члены и участники заседаний обязаны хранить секрет ставших им известными сведений.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются каждые четыре года всеобщими, прямыми и тайным голосованием. При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. В Госдуме также имеются комиссии, комитеты по самым разным вопросам (финансы, бюджет, оборона и т.д.).

Председатель -- высшее должностное лицо по отношению к служащим бундестага. Он назначает парламентских чиновников и увольняет их в соответствии с существующими законами и административными предписаниями, а также принимает на работу и увольняет обслуживающий персонал.

Важнейшим межфракционным органом, направляющим работу бундестага, является совет старейшин. Он состоит из председателя бундестага, его заместителей и 24 депутатов, выдвигаемых фракциями и парламентскими группами в соответствии с их численностью.

Председатель созывает совет и руководит им. Он обязан созвать совет старейшин по требованию любой фракции. Во время сессии совет собирается обычно в начале каждой недели, но в случае необходимости может собраться в любой момент.

Важнейшей политической силой, определяющей как ход, так и содержание работы бундестага, являются партийные фракции. Фракции практически руководят всей работой депутатов, выдвигают своих представителей на руководящие должности бундестага, в частности на должность председателя. Они вносят законопроекты, выступают с вопросами, запросами и предложениями, могут потребовать закрытия заседания парламента или его переноса, поименного голосования, отчета министра. От фракции выдвигаются кандидатуры главы правительства (федерального канцлера) и министров.

     Парламент Италии состоит из сената и палаты депутатов. Хотя обе палаты юридически равноправны, палата депутатов обладает большей политической властью, а ее членами являются ведущие политические деятели страны. Сенат состоит из 315 сенаторов, избранных в результате всеобщего голосования по территориальным округам на пятилетний срок; пяти наиболее известных граждан, пожизненно назначаемых президентом Италии; и всех бывших президентов, пожелавших сохранить свое место в сенате. Палата депутатов состоит из 630 членов, избираемых на пятилетний срок. Президент может распустить палату до истечения пятилетнего срока. В палату депутатов избираются граждане не моложе 18 лет, а в сенат - не моложе 25 лет. Процедура избрания членов обеих палат была такова, что на последующих выборах 75% мест в каждой палате получают депутаты, избранные в одномандатных округах по мажоритарной системе, и 25% - по пропорциональной системе. Попытки ввести полностью мажоритарную систему до сих пор не увенчались успехом. В референдумах по этому вопросу приняли участие, приняли участие менее 50% избирателей, что недостаточно для того, чтобы их результаты были признаны действительными.

     Парламент функционирует через постоянные комитеты, создаваемые в каждой палате. Комитеты организованы в зависимости от влиятельности политической партии в каждой палате, они могут принимать определенные категории законопроектов, не представляя их на рассмотрение на открытом заседании любой палаты. Парламент решает, можно ли доверять правительству или его следует сменить. В случае вынесения вотума доверия правительство, возглавляемое данным премьер-министром, остается у власти. Парламент принимает законы, избирает президента, контролирует исполнительную власть и выделяет средства на выполнение бюджета. ⁴

Во многих регламентах установлено минимальное число депутатов, которые вправе образовывать фракцию. Так,  во Франции оно составляет 30 членов в Национальном собрании и 14 - в Сенате. В Италии для образования партийных фракций в палате депутатов требуется желание не менее 20 ее членов, допускается создание фракций и из меньшего числа при соблюдении партией ряда требований на выборах. В сенате партийные фракции должны состоять из 10 сенаторов. Допускаются смешанные фракции из членов различных партий.

Особого внимания заслуживает вопрос о фракциях Европарламента. Даже размещение депутатов в зале заседаний осуществляется не по странам, а по фракциям. Не случайно места для депутатов определяются не секретариатом и даже не Президиумом, а Конференцией председателей. Если следовать Регламенту, то фракция - это объединение депутатов по их партийной принадлежности (п. 1 ст. 29). При этом депутат может состоять только в одной партии. Установлено, далее, что для образования фракции из депутатов одного государства необходимо иметь 29 членов. Если речь идет о депутатах из двух государств, то минимальное число членов снижается до 23 депутатов, из трех государств -- до 18 депутатов, из четырех и более государств -- до 14 депутатов. Это сделано для того, чтобы поддержать депутатов, состоящих в партиях, хотя и небольших, но действующих в нескольких странах.

Важнейшей организационной единицей в структуре бундестага являются комитеты. Законодательство и практика парламентской деятельности знают постоянные, специальные и следственные комитеты. По характеру работы близки к ним комиссии бундестага: независимые, совместные с бундесратом и так называемые исследовательские. Основной закон предписывает создание пяти постоянных комитетов: по иностранным делам, обороне, бюджету, петициям, а также проверке итогов выборов, иммунитету и регламенту. Число остальных комитетов, их состав и направление работы определяет сам бундестаг.

Вспомогательными органами комитетов служат их подкомитеты. Комитеты -- активно работающие органы бундестага.

Заседания комитетов в принципе являются закрытыми. Комитет может принять решение о проведении открытого обсуждения отдельного вопроса или его части. На закрытых заседаниях комитетов могут присутствовать депутаты, не являющиеся членами комитета, а также председатели фракций, имеющие при этом право совещательного голоса. Комитет может потребовать присутствия любого министра, как на закрытых, так и на открытых его заседаниях. Доступ на все заседания имеют члены бундестага.

Вторая палата французского парламента - Сенат (верхняя палата), состоящий из 321 сенатора. Он избирается сроком на 9 лет по департаментам выборной коллегией в составе депутатов Национального собрания, региональных советников, генеральных советников, делегатов муниципальных советов и обновляется на треть каждые три года. Формирование верхней палаты происходит посредством непрямых (косвенных или многостепенных) выборов. Положения конституции о несовместимости мандата с другими функциями, о парламентской неприкосновенности, о жаловании и т. п. распространяются как на депутатов Национального собрания, так и на сенаторов. В сенате, как и в Национальном собрании, существуют бюро, фракции, постоянные и другие комиссии, проводятся совещания председателей постоянных комиссий и фракций. Председатель сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты, т. е. каждые 3 года. Сенаторы пользуются правом законодательной инициативы. Хотя правительство предпочитает обычно передавать законопроекты в Национальное собрание, закон допускает внесение их (за исключением финансовых) первоначально в сенат. Процедура обсуждения законопроектов и законодательных предложений та же, что и в Национальном собрании. Чтобы быть принятым, закон требует одобрения обеих палат. В отличие от Национального собрания, сенат не имеет права и возможности свергнуть правительство посредством вотума недоверия или отказа в одобрении правительственной программы. Однако премьер-министр имеет право просить сенат одобрить декларацию об общей политике правительства.

Сенат не может быть распущен президентом.

Заседания в принципе открыты, но могут быть объявлены закрытыми. Решения принимаются большинством голосов. Но голоса подаются единым «блоком» от каждой земли. Причем все голоса от одной земли могут быть поданы только «за» или только «против». При президиуме бундесрата, состоящем из председателя и трех его заместителей, подверженных той же системе ротации, что и сам председатель, действует постоянный совет уполномоченных земель в федерации. Уполномоченные назначаются правительствами земель из рядов высшей земельной бюрократии для поддержания контактов с государственными органами федерации. В их обязанности входит и сотрудничество с бундесратом. Совет уполномоченных земель при бундесрате собирается еженедельно.

В бундесрате действуют постоянные комитеты, ведущие подготовительную работу по законопроектам. Их несколько меньше, чем в бундестаге.

Различие состоит в формировании палат парламента. Во Франции обе платы парламента избираются путем прямого или косвенного голосования. Во Франции, Сенат - верхняя палата парламента Франции, избирается на 9 лет коллегиями выборщиков, состоящими из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента), членов генеральных советов и муниципальных советников. Сенат состоит из 321 сенатора, из которых 308 избираются в метрополии, 8 - в заморских департаментах, 5 - в заморских территориях.